在把制订政策同官僚政治进行对照时，基辛格显然偏袒前者，虽然他承认并坚持两者都很必要。基辛格有一连串大胆的话，这些话明显适用于十九世纪初期的问题，但是由于它们对二十世纪的问题那么公开地显示出关切，因此具有特别迫切的意义，他写道：“深谋远虑的政策之所以获得成功，是由于不断创造与不断重新规定目标。良好的行政管理能有成效地维持下去，是由于对各种关系能够作出异乎寻常的例行规定。政策涉及调整各种危机。行政管理涉及避免各种偏差。政策是否得当，取决于其所采取的措施以及如何来权衡其间轻重关系，行政管理是否得当，取决于以既定目标来检验每一行动的合理性。如果通过官僚政治执行政策，必将导致对谋略的追求，而这种谋略又往往为所发生的事件所限制。由于官僚政治只顾执行而忽视筹划，所以把力气花在政治管理上势必会造成极不负责的局面。”
基辛格认为，大多数政府主要是为了执行国内政策而组成的。由于国内政策主要是执行社会性的决定，它首先考虑的是技术上能否行得通，所以在这种政策中就没有剩余什么在制订外交政策时需要的东西。基辛格认为，那些把从执行国内政策中得来的一套习惯用于执行外交政策的人们，一般倾向于以是否避免了错误与灾难而不是以是否实现了目标与机会来判定成绩。他说，一个社会只能作出为数有限的决策，这主要是因为社会的标准相对而言是固定的；从理论上说，可以依靠官僚政治来实施任何行政上行得通的决策。然而，这并不表示社会目标可以采用官僚政治的方式加以规定。基辛格写道，试图这样做是有实际危险的，因为它把本质上不同的两种程序混淆在一起了。决策依靠一种概念的能力和负责的程度，而这些都不是官僚可能具备的。梅特涅与卡斯尔雷能够把政策当作长期的国家战略来拟订。由于他们在职那么多年，所以他们能够把每个措施互相联系起来，而不是急匆匆地采取个别的措施，尽管其中每个措施都可以认为是合理的。
任何国家都要在国际政治舞台上进行表演，而公民们大都只了解他们从国内经验中学到的东西。结果就有一种使外交事务顺从国民生活原则的几乎永远存在的诱因。在国内，关于正义的性质，可能会取得一致的意见，但在国际大家庭中像这种对正义的一致意见却并不总是能够获得的。当某一个国家坚持它自己的原则必须加以遵守，而所有其他国家的原则必须加以否定时，那就没有和平的可能性可言了。当互相对抗的体制都宣布自己拥有合法性的时候，能达成协议是极罕见的事。即使达成了协议，各个国家也会发现难以取得国内对协议的支持。基辛格实际上是在说，一个处理重大与复杂问题的国际协定是很少能在那些观点很不一致的社会里得到广泛的国内支持的。
基辛格写道，国内政策的工具是官僚政治，对外政策的工具则是外交活动。官僚政治表现出一种正在有效地加以运用的统一意志。外交是一种较为细致的程序，是依据偶发事件和事物的细微差别而定的。基辛格说，结果，“对外交政策的一种强有力的（虽然未必是有意识的）反抗”常常在许多国家里发生，这是毫不奇怪的，（因为）外交政策要求作出的妥协太多了。至于把一个国家在国内的“正义”概念拿到国际裁决中进行辩论并予以修改，对许多公民来说，那是一种使人不安的经验。他们偏爱国内的经验，因为他们都熟悉这种经验并且能够直接加以联系。外交政策不接触实际经验；它处理的是一种潜在的经验——战争，而运用政治手腕就是要防止这种潜在的经验变成现实。外交政策是一种难以捉摸的工作，因此许多社会竟然相信外国人的狡猾手段正在剥夺他们与生俱来的权利，基辛格对此毫不惊奇。
基辛格写道，政治家处于一种几乎是无能为力的情势之中；“…他们了解并确信未来，但是不能证明他们洞察到的是否真实。国家只是从经验中学习；但一旦领悟，那时行动已为时太晚。”基辛格坚持认为，政治家在他们的直觉尚未成为现实的时候，就必须采取行动；这种事先采取行动的必要性使许多普通公民对他们产生了怀疑。基辛格认为，政治家都遭到同预言家一样的命运，这种事情见得太多了。他们在世之日，得不到什么荣誉；只有后代的人才了解他们有先见之明。基辛格把政治家看作是教育家。政治家的责任是“在人民的经验与他们的预见之间，国家的传统与它的未来之间起桥梁作用”。这绝不是轻而易举的事，按照基辛格的标准，卡斯尔雷和梅特涅都失败了。卡斯尔雷远远地超越了他的人民的经验，结果忽视了取得国内意见的一致。梅特涅一心要使他的政策同人民的经验相一致，结果必然两手空空。基辛格认为，执行外交政策的任务本来就是艰难的，所以只有保守派和革命派才能履行这种职责。保守派之所以有成效，是因为他懂得人民的经验，并且能带同他们一道前进。革命派之所以成功，是因为他知道怎样越过经验把公平和可能性一致起来，并通过他非凡的能力赢得人们的支持。基辛格的结论是，政治手腕“不仅涉及到一个概念问题，而且还涉及到履行的问题，既能预见到值得向往的东西，又能了解可以做到的东西”。当然，国家每次只能就一种解释进行试验；即使有另一种解释可供选择的话，国家也不能再做一次试验来检验它效果如何。基辛格写道，这一点，“就是历史的挑战和历史的悲剧，这就是‘命运’在人世间所采取的形式。而要解决这个问题，或者即使认识这个问题，可能是政治家们最困难的任务。”