基辛格看到，作出决定的过程可能变得极为复杂，甚至在官僚机构内部先达成协议，居然比协议本身的主旨还重要。尽管很多行政负责人明明知道存在这个问题，也承认它的重要性，但很少人能对它有什么办法。另外，由于经常在口头上大讲制订计划，计划工作人员大大增加了；据基辛格看来，这些计划人员进行工作常常是“闭门造车”的，而计划被采纳亦无非因为大家都知道接受后就万事大吉了。基辛格写道，计划工作人员拼命想使自己“有些用处”：这使他们简直无法提出什么新的概念来。他说明，“指派某人或某个小组，规划未来，这是一回事；至于为他们提供条件，鼓励他们对更深刻的历史、社会及经济趋势有所理解，那是另一回事了。”紧接着说：“在寻求客观性时，容易出现一种倾向，就是把未来看作为当前的一个翻版。可是，真正的革新必然与现行的准则背道而驰。现代官僚机器左右为难之处即在于，尽管每一个创造性的行为是孤立无援的，但并非每一个孤立无援的行为都是有创造性的。”
基辛格看到，在一个技术先进的社会里，制订政策的问题是如何复杂。他写道：“关键问题常常可能在一段很长的时期内不为人们所认识。可是，一旦决策机构制定了一项政策，那就很难再去变更它。”基辛格看到，凡领袖人物要在政治上站得稳，特别是在那些高度官僚政治的社会里，就得靠他们能在相当短暂的期间内实现其目标，而不必计较这些目标是如何达到的，或这些目标是不是正当。使官僚机构经常情绪饱满——使它们感到它们的所作所为没有经常被否决掉—已成为政治上的一大要求。如果政治领袖经常插手并否定官僚机构的作为（这点常常难以办到，因为政治领袖难得对情况有足够的了解，满怀信心地如此去干），这会挫伤官僚机构的积极性。政治领袖通常对这点有足够的了解，不敢冒昧一试。基辛格写道，结果是官僚机构越来越趋向独立；从纯技术的角度来看，官僚机构也具有一般的能力，这却使它日益轻视行政领导人，因为领导人无法了解它所知道的东西。基辛格写道：“在许多领域中—战略是其中主要的一例——作出决定的人很难在一个问题上花费上几个小时，而研究这个问题的专家们却可耗上几年。”最后的决定往往较少地依靠知识，而更多地依靠向最高行政领导人简要汇报时，能把事情说得使他们很快领会的本领。但是，为了取得简要汇报的效果，虚夸的作风又助长了起来。听起来蛮有道理的东西未必都一律正确，许多正确的东西当第一次听到时也许并不以为然，而再听第二次的机会又很少。简要情况介绍中的夸张手法可能使决策者留下一种受了哄骗的痛苦感觉，特别是当他还没有弄清楚究竟是怎么回事的时候。
基辛格很清楚研究工作人员提出来的许多分析是多么复杂和抽象。他认为，很多说明都疏忽了“在危机中作出决定时所处的紧张状态这一问题”。基辛格解释道：“对政策来说，重要的不仅在于理论上是正确的，而且还要看能否在紧急情况下予以执行。”实用主义的行政领导人跟“研究人员或计划工作人员的爱讲理论”发生冲突，是屡见不鲜的。而且，行政领导人经常需要在官僚机构中相互对抗的派别之间充当调解人。行政领导人不但不发挥领导的作用，把自己的观点影响别人，反而有变为他的顾问们的俘虏的趋势，即使他察觉到他已被官僚机构所“包围”，也没有多大办法可想。也许他可以试图置身于官僚机构之外，把自己解脱出来；但这只会使他怀疑；似乎他在随意作出决定。对国内适用的政策，在国际关系上也同样适用，基辛格写道：“作出决定是如此煞费心机，也正是制订政策中的这种苦痛对传统外交的相互让步起了牵制作用。”
联盟意味着国家之间具有某些共同的目标，但由于官僚政治的种种因素，在联盟内部要建立良好的关系，已相当艰难。互相对抗的国家或集团之间，问题便更加尖锐了。基辛格写道，革命一旦在一个国家取胜并建立制度时，它就按照自己的既得利益来建立行政结构。意识形态常常继续存在于作出行政抉择时所用的标准之中。意识形态的正统观念，在各种官僚机构内部助长了巨大的僵硬性。一般而言，要使一个受意识形态支配的国家和一些受官僚政治支配的国家进行谈判，那是极端困难的，它们的先入之见是完全不同的。基辛格写道，在现代世界里，技术上先进的国家一般都机构臃肿，而发展中国家则常常还缺乏一个最基本的、有效的官僚机构。这应视为造成国际上动荡不安的另一个因素。