课役本只限于上户，但事繁而役不足时，则递取其次，而现在家赀二百千者都须服役。事实上，连盘碗锅罐都计算在内，家赀不满二百千者，何以为民，则任何人已皆不免于衙前之役，困穷可知。
苏轼希望政府行宽大久长之政，以官榷优与人民，先裕民而后裕国。
苏轼作《思治论》，立论甚大。他说，世有三患，终莫能去：一是宫室祠祷繁兴，钱币茶盐法坏，加以庞大的军事费用，天下常患无财；二自澶渊之盟后，辽与西夏，日益骄横，而宋则战不胜，守不固，天下常患无兵；三则选举法严，吏不重视考功，考铨之法坏，天下常患无吏。
这三大问题的形成，是由于国家没有通盘的计划，没有一定政策之故。五六十年来，规模未立，虽有很多人对这三个重要问题，游谈聚议而上，但都各就个人的见解，做枝枝节节的议论，人心不同，好大者欲王，好权者欲霸，而偷者欲休息，聚讼纷纭，莫衷一是。朝廷发一政，则曰“姑试行之”，成功与否不可知，前政尚未见效，而后政又发，政令纷纭而法日弊，故症结在于“其始规模未立，其卒事功无成”。
他的主张是政府应该于众论中“从其可行者而规模之，发之以勇，守之以专，达之以强，日夜以求合于其所规模之内，而无务出于其所规模之外。其人专，其政一，然而不成者，未之有也”。
苏轼虽然以最大的政治热忱上书时宰，力求稍解老百姓衙前之役的困苦，但是韩琦方欲持重，决不能用这新进的书生之言。
英宗即位，覃恩各有升迁，苏轼在凤翔，其本官为大理评事，是年晋升为从八品的大理寺丞。
翌年，改元为治平元年（1064）。
正月，苏轼自清平镇至盩厔县，商洛令章惇率同僚苏旦、安师孟自长安来谒，同游楼观，访老子出关时的关令尹喜的旧宅与授经台，经五郡城而至大秦寺、延生观；下山西行十余里而至黑水谷，谷中有仙游潭，潭上有南北二寺，倚峻峰，面清溪，林木深翠，怪石不可胜数；潭水深不可测，以绳缒下数百尺不得其底，以瓦砾投之，翔扬徐下，好久才不见；水深如此，而两岸万仞绝壁，山壁之间架一独木为桥，危险万分。章惇邀苏轼过桥去题字山壁，苏轼谢不敢，诗曰：“犹有爱山心未至，不将双脚踏飞梯。”
章惇说：“你不去，我去。”他平步过桥，乘索挽树，摄衣而下。以黑漆濡笔，在石壁上书大字曰：“苏轼章惇来。”再照样攀绳拊树而还，神色不动。苏轼拍拍章惇的背脊道：“子厚他日必能杀人。”
“为何？”惇问。
“能自判（拼）命者，即能杀人。”轼答。6
苏轼既不敢过桥，遂与诸人向潭北循黑水而上，至南寺，以章惇远来，留他们在寺午餐，诗有“野馈惭微薄，村沽慰寂寥”句。饭后，章惇等将往渼陂，遂别。
苏轼还至岐山，与文同相遇于岐下。文同，字与可，梓州梓潼人，他们是西蜀的同乡。与可长得眉清目秀，而志气方刚，淡泊名利。他是画竹的名家，倾谈之下，苏轼称他有四绝，诗一、楚辞二、草书三、画四，为作《文同画竹赞》。与可向人说：“世无知我者，惟子瞻一见识吾妙处。”7自此订交，以后相见之日虽不多，却成为死生不渝的好朋友。
治平元年八月，西夏又大举犯边，入寇静边寨，围童家堡。仓猝之间，朝廷暂以当地的转运使摄帅事，而他却与军中的副总管发生严重的摩擦，军无纪律，民心惶恐，沿边各城，风声鹤唳，整个西北边区都为之动摇。
大军云集西边，凤翔为边军的粮秣供应中心，苏轼职掌所在，就日夜忙于“飞刍挽粟，西赴边陲”的任务，疲惫不堪。
幸而朝廷诏以端明殿学士王素再知渭州，自许州移镇平凉，泾原故老互相欢贺，沿边将士听说老将重来，踊跃传呼，从此旗帜鲜明，鼓角欢亮，军容大振。西夏习闻王素威名，闻讯立即撤兵，至素到任时，虏围已解，他不过宴劳将佐而已，而人心大定。
韩琦以派驻陕西的戍兵太多，军粮不足，请科陕西民户，三丁抽一，籍为义勇军，得十四万人。军粮不足而籍民为兵，因为义勇可以不必供食之故。当时的谏官司马光上疏累谏，不听。诏下之日，苏轼便须巡回所属各县，亲自提举这件“刺勇”的大事，而他所亲眼目睹的，则是“愁怨之民，哭声振动”。但这是诏令，地方官责在奉命行事，一点办法也没有。