溯自真宗澶渊议和，契丹不折一矢，年得岁币三十万，从此悉心经营内部，停止游牧民族式的对外侵略，自建国号，志不在小。宋亦因此暂弭北方的边患，乐于苟安，战垒不修，战兵不练。昔年范仲淹即曾说过：“昔之战者，今已老矣；今之少者，未知战事。人不知战，国不虑危。”已是很可怕的疏忽，降至苏轼这个时期，边疆军政的败坏，几已到了不可收拾的地步。
宋采佣兵制，兵分四种：一禁兵，为天子亲掌的卫兵，数量最多，轮戍四方，为宋之主要战力；次为厢兵，为诸州之镇兵，然因缺乏教练，类多给役而已；三曰乡兵，选自户籍，或土民应募而来，就地训练，保乡卫土；四曰蕃兵，籍属塞下内属诸部落，团结以为藩篱之兵。
禁军为国防的主要战力，苏轼到定州后考察所见，不但疲堕不可复用，并且为避免刺激契丹之故，甚至也不能公开训练，竟成了极大的累赘。苏轼说：
……窃谓沿边禁军，终不可用，何也？骄惰既久，胆力耗疲，虽近戍短使，辄与妻孥泣别；披甲持兵，行数十里，即便喘汗。臣若严加训练，昼夜勤习驰骤坐作，使耐辛苦，则此声先驰，北虏疑畏，或致生事。……禁军既不堪用，则守边重任，不得不仍仰赖于沿边的土人，是由来已久的事实。苏辙于熙宁二年（1069）上皇帝书中，即已剀切陈述：“今世之强兵，莫如沿边之土人；而今世之惰兵，莫如内郡之禁旅。……土兵一人，其材力足以当禁军三人；禁军一人，其廪给足以赡土兵三人。”（《栾城集》）
所以，苏轼到任后，特别注意“弓箭社”这个本地乡兵的武力组织。
弓箭社人户，都是当地的乡民，自幼与强虏为邻，熟悉地方动静，自力保卫身家骨肉，祖宗坟墓，日夜巡逻探问不息。因此，地方衙门的巡检县尉，皆依弓箭社人为耳目，为臂肘。他们娴熟武艺，起居不释弓马，出入守望，常带器械。不但平日保境安良需要他们；遇有寇警，人自为战，契丹人也很怕他们。
仁宗朝，庞籍守定州，因俗立法，将他们组织为弓箭社，置社长、社副加以统率，定赏罚条款，奏得旨准，遇有缓急需人的时候，便用他们自为守卫，甚是得用。
但至熙宁年间，王安石行保甲法，便将弓箭手编进保甲里去，弓箭社这个地方组织也同时被废了。从此这批弓箭手就都化为农民，照保甲法的规定，秋收事毕，官方集训一月，名为“冬教”，保甲人户必须远出到政府指定地点去受训，不但食用路费，官方津贴每不够用，而两丁抽一，按户勒充，甚受干扰。最糟的是从前吃过弓箭手亏的盗贼辈，乘他们受训远出的机会，便向他们的家属报复，破家仇杀之事，经常发生。迫不得已，他们只好重新私自恢复弓箭社的组织，形成官虽废而民自存的状况。但是，弓箭手既已编入保甲，就不得不兼顾保甲规定的公事，所以一身二役，疲于奔走。
苏轼说：本路所辖战兵，只有二万五千九百余人，分屯八个州军，倘有警急，不足守御，何况又大都是堕落弛废的老兵，根本打不来仗；至于保甲，本是农民，每年集训短短一个月，并无用处。
基上理由，他建议朝廷，恢复弓箭社的建制，估计可增民兵三万人，豁免他们保甲的任务和两税折变科配的负担，同时规定奖励条款，“时加拊循，以为边备”。
十一月十一日上《乞增修弓箭社条约状》：近年来，辽国内部，经常发生动乱，小国叛变，破军杀将，饥民落草为盗，打家劫舍，辽不能制，势将窜入内地，延及我境。苏轼顾虑若派官吏带兵捕盗，则“贼未必获，而居民先受其扰”。捕盗的官兵，对人民的侵害，居常甚于盗贼，所以唯有赶快恢复弓箭社这个人民自卫武力的组织，才能拦截横行辽境的盗贼。
因此，连上第二疏，希望早获朝旨，准照施行。
但这时候，朝廷内外，乱成一片，宋的政治，又将发生一场剧烈的变动，谁还注意这些边远问题！
这是苏轼到定州任后，第一个擘划。两上章疏，但其结果如所意料：“奏上，皆不报。”
苏轼又着手整顿败坏到“不堪开眼”的军队风纪。
负定州军务实际统率责任的，是副总管王光祖，因是老将，倚老卖老，一向骄横。武卫军里面，公开吃空额，公然克扣粮饷，弄得兵丁食不果腹，妻子冻馁。于是强者逃亡，聚为盗贼；弱者游惰成习，以欺凌百姓为事，根本谈不上教练和风纪。