总统在他那充满纷乱事件的第二届任期里，似乎更渴望身边有个安定的环境。他每天照旧8时左右开始一天的活动：在床上进早餐，让他的 医生、海军医官罗斯·麦金太尔匆匆地给他进行健康检查，然后浏览一下《纽约时报》、《先驱论坛报》、《巴尔的摩太阳报》、《芝加哥论 坛报》、《华盛顿邮报》、《华盛顿时代先驱报》这六份报纸，特别关注有关白宫的报道和社论。有时他还未起床或正在穿衣的时候，他的秘 书或一位阁员、国会议员之类的人就进来，关于当天要办的事与总统说上几句不得要领的话，轻松地开几句玩笑。10时30分，他坐着轮椅，被 推到办公室，开始一连串的短暂的约会，一直忙到吃过午餐，延续到下午。随后的时间用于口授回信。当来信堆积特多的时候，总统晚上还得 继续处理回信。来信甚多，他的解决办法就是回信要短。“任何一封来信，一般只要简要答复两句即可，”这是他有一次对他的儿子詹姆斯的 教导。
总统的工作室多年来都保持着旧貌，只是他的书桌上零乱地摆着的小摆设越来越多，例如小人像、动物、打火机、旗帜，等等。他好像把 这些小玩意都看作自己的老朋友，和它们难分难舍。最能反映罗斯福个性的房间，倒不是他在白宫侧翼行政大楼的办公室，而是二楼上他用作 书房的椭圆形办公室。这是个宽敞舒适的房间，窗上挂着深绿色窗帘，墙壁雪白，屋内摆满了印花布覆罩的家具，家庭纪念品，成堆的书籍、 集邮册，以及柯里尔和伊弗斯的版画。此外，由于触目皆是海军油画和舰只模型——这些模型，有的放在架子上，有的放在瓶子里，或架在一 些空隙处——这间房子充满了浓厚的海军情调。然而这种情调，乃是对昔日美国快艇驰骋海上、英勇迎敌的壮丽场景的缅怀，但并不预示在一 个扩军备战的世界里的疯狂的海军竞赛以及巨型的战舰、肮脏的油轮、成群的潜艇等不祥之物。
虽说他已经接近六十岁了，但这五、六年的白宫生涯对他的身体并未造成多大变化，有时他的脸显得歪斜，呈现灰色，看来是苍老多了， 但这往往是在一场感冒头痛以后才有的现象；在华盛顿，他总是受到此病的折磨而深以为苦。一旦去温泉休养几天，晒晒太阳，或乘游艇在海 上巡游一次，他脸上疲倦的皱纹也就霍然消失，他的面孔依然是健康的棕褐色，神色不减当年。总统从来没有患过什么重病；1938年有天晚上 ，他在海德公园曾晕倒过一次，但几乎立即康复了。
罗斯福身边的僚属也保持着一种稳定性。1938年厄尔利、麦金太尔、莱汉德小姐以及格雷斯·塔利都还忠实地伴随左右，詹姆斯·罗斯福 在1938年中期结束了他的秘书职务，去梅奥诊所医治胃溃疡。总统的侍从武官沃森“老爹”深得罗斯福及其秘书们的信任，因此留下来加入了 秘书处。1939年的机构改组法批准总统可以增加六名总统助理，并大力宣扬，这六名人选必须是一些
不求闻达的人物。但即便如此，他对这六名人员的挑选和任命也是不急不忙。
罗斯福和他的全体僚属的关系可以说是亦庄亦谐；既不失总统职位及其个人的尊严，又准许下属开开轻松的、甚至过火的玩笑。他总喜观 贬低沃森在钓鱼和打猎上的本领，与厄尔利或麦金太尔就选举或其他的什么事情打赌。慕尼黑危机发生后不久，当时，因肺部损伤去北卡罗来 纳州养病的麦金太尔给莱汉德小姐写了一封短笺。这封信与涌向白宫的那类信件相比，真是大异其趣。总统立刻欣然提笔：
我亲爱的麦金太尔先生：
我时常被一些事情所感动，但很少有像你给莱汉德小姐的信使我读后那么感动的。这是她偶尔给我阅读的少数信件之一。我们两人都感动 得落泪了。
你在北卡罗来纳州深山中给我们以全力支持，对我来说，其意义胜过赢得佛蒙特州。
令人高兴的是你和你贤惠的妻子都是笃信上帝的人，这就使你们两位不会纵酒，也不致走上邪恶的道路。
但愿你和你全家没有因为共和党造成的大萧条而受到严重的损失，还能够为孩子们添置一些鞋袜。
你真是一个好公民，一旦我们要和希特勒打起仗来，我相信你一定会第一个报名参战。
你的朋友
弗兰克林·D·罗斯福
国际危机也没有过分地影响总统的工作习惯。他日理万机；打电话，与个别人交谈，责成有关部门答复正式信件，对私人信件亲自回复 ，给秘书和内阁官员写短札，出席晚间会议。在通常情况下，他与赫尔取得密切的合作。这两人，一个以灵活机动，足智多谋，一个以固执、 谨慎、刻板；两人互为补充，相得益彰。但罗斯福行事的惯例，总是不把自己局限于行政渠道。他经常直接找态度冷淡、讲究实际的韦尔斯商 谈国事，也同富有才干的伯利频频接触。此外他还和一大群大使、公使、罗马教皇、家里的老相识如考克斯和巴鲁克，以及无数的海外朋友等 经常保持联系。他深知外交政策牵涉甚广，影响深远，为了寻觅主意，商量对策，他不仅找国务院人员，也与伊克斯、霍普金斯、华莱士等人 探讨世界形势。
尽管总统总揽整个过程，但由此纷乱局面产生出来的任何对外政策，却绝非出自一人之手。事实上，这些政策。与其说是国内制订的对外 政策的既定计划和纲领，不如说是对国外事件的临时反应。外交官茶余饭后的闲谈札记，快速外交邮袋传递的冗长信件，外国领导人的官方声 明，由轧轧作响的电讯仪器收录后经过翻译、油印、打上“机密”字样的紧急电报——所有这些带来了国外事态瞬息万变的消息。由于仍然缺 少一个坚定的战略，罗斯福和他的政策制订者们，在他第二届任期的后两年，为探索国际事态的意义，为地球上这个最强大的民主国家在国际 事务中如何能起作用而煞费苦心。
历史像纠缠在一起的多股线头，很难理出一个头绪。罗斯福既要专心致志地应付国内事务，又要密切关注着国际事态的发展，他究竟何时 侧重于此，何时侧重于彼，其间是不存在急剧的转折点的。尽管总统在以后的一次谈话里提到他要从“新政博士”这一角色转为“打胜仗博士 ”的角色，然而事态发展的变幻莫测，却不允许他进行这种单纯的转移。1938年3月正当他为解决国内工商业衰退的问题而弄得焦头烂额的时候 ，德国纳粹党征服了奥地利；那年稍晚时候，正当他着手清洗民主党内的保守分子，希特勒长驱直入，占领了苏台德区；1939年初，在总统忙 着对付一个难以驾驭的国会时，希特勒竟一口并吞了整个捷克斯洛伐克，并且进而窥伺新的目标了。
早期的“新政”尽管具有孤立主义的倾向，总统却从来也没有忘记过世界上的其他地区，而现在，当他的第二届任期刚及一半的时候，他 决不让国外事件引起的喧闹淹没了他在国内执行的自由主义的施政计划。一方面是国际局势急速发展，另一方面是国内政治与经济情况不断变 化，在这样的处境面前，如何建立一个切实可行的对外政策，而同时又让“新政”立于不败之地——这就是罗斯福总统第二届任期后两年内的 中心任务，这个任务，甚至对于罗斯福政治上的老谋深算也是一次严峻的考验。
风暴骤起
希特勒采取外交、威吓、颠覆三管齐下的手段于3月15日攻下捷克斯洛伐克残存的一个邦——斯洛伐克，把它置于德国的“保护”之下。匈 牙利捡起元首扔给它的一块骨头，一口吞下了卢西尼亚。看来，独裁者和军国主义者所到之处，无往不胜。日本对斯普拉特利群岛提出了领土 要求，它包括马尼拉西南的大片区域。德国部队占领了梅梅尔。3月末，佛朗哥粉碎了共和政府的抵抗，攻占了马德里。十天以后，墨索里尼占 领了阿尔巴尼亚。3月初，斯大林做了一件事，虽说不比侵略行为更令人震惊，但却更具有不祥之兆：他警告西方国家不要“唆使德国人”向俄 国进犯。
罗斯福神情严峻地阅读一封封电报。他在给一位朋友的信中写道：“我一生从未见过世界上出现这种矛盾交错、瞬息万变的局面。”局势 每天迅速变化，无可否认，他对眼前的事也无法理出一个明确的头绪。国务院一些官员的看法也存在分歧，他们不知希特勒下一步究竟是向东 ，还是向西进攻。张伯伦在得知希特勒的动向后，开始还坚持不改变他原来的路线；谁知两周以后，他彻底改变了立场，宣布英国要确保波兰 的独立。正是这个波兰，六个月前它曾帮助摧毁了捷克斯洛伐克。
布拉格沦陷后，总统采取的第一个步骤也不过是他的老一套外交手腕，即提出抗议和进行不痛不痒的谴责。他批准了韦尔斯针对“无法无 天的行径”所发表的抗议声明，并考虑对德国进口商品实行抵消关税。然后罗斯福又间接对墨索里尼进行试控，提醒他希特勒野心勃勃，询问 这位法西斯领袖是否可能采取主动，争取和平。但几天以后，墨索里尼悍然侵入阿尔巴尼亚，对罗斯福的试探不啻当头一棒。在这以后的一段 时间，局势稍呈沉寂，总统连续几小时谈论急剧变化的形势。对有些问题，他是心中有数的。布拉格的命运足以证明，希特勒的目标不只是想 使德国人重行团聚。绥靖政策是一个失败。张伯伦的立场现在变得强硬了，因此战争的可能性也就增大了。而一旦英法两国一败涂地，希特勒 很可能施展军事与经济威慑双管齐下的战略，进而攻占拉丁美洲国家。
但是究竟采取什么行动呢？在所有的不愉快事件中，罗斯福受到震动最大的还是佛朗哥的得势，因为这恰好是他自己的政策导致的恶果。 在他看来，禁运分明是一个严重的错误。他指示皮特曼加紧活动设法修改中立法案或予以废除。当这项议案仍在参议院的机器里慢慢运转迟迟 不决时，总统决定采取另一个典型的罗斯福式的行动。
4月中旬，一个星期五的晚上，总统突然行动起来，向希特勒和墨索里尼发出完全相同的呼吁书。他要求他们把问题拿到会议桌上来，实际 上，也就是要他们把“枪炮置于会场外面”。他的这个呼吁的中心内容具有一个新颖的手法——他直截了当地、毫不掩饰地询问希特勒和墨索 里尼，能够承诺不进攻三十一个国家，并将这些国家的名字一一列举出来。呼吁书的结尾把决定人类命运的责任寄托在大国首脑的身上。翌日 ，他对记者作解释时，一再强调——为了不使“国会山上我们的某些朋友”发生误解——呼吁书绝没有背离他的“不卷入纠葛、不承担义务” 政策。他说，他答应扮演的角色不是调停人，而是中间人，其作用正如邮政局、电报局。
1939年的春天是危机中间的沉寂时期，罗斯福的呼吁像4月风暴过后灿烂的阳光。民主国家的政府和人民感到欢欣鼓舞；莫斯科也加以赞扬 。但轴心国的领袖们却嗤之以鼻。当时正在访问墨索里尼的戈林嘲笑呼吁书的作者患有初期脑癫狂症；墨索里尼则认为更可能是蔓延性的麻痹 症。
但主要的反驳却来自希特勒。他出席国会，在为他的政策作了长时间的辩护后，对罗斯福的呼吁逐句地加以批驳，并运用了美国孤立主义 分子的各种论调。关于三十一个国家的问题，希特勒说他已问过所有被指名的国家，它们是否感到德国的威胁，每个国家都回答“没有”，希 特勒的这一席话引起听众的一片喝彩声。他把自己和德国都打扮成为受迫害者，极尽渲染蛊惑之能事。
“罗斯福先生！”希特勒叫嚷说，“我完全理解：你仗着你们国家幅员广大，财力雄厚，自认为你对全世界的历史承担责任。……而我， 亲爱的先生，却置身于一个比你的国家要小得多、也逊色得多的地方。……”
尽管这篇冗长的讲话实质上只是一连串的反唇相讥，但希特勒使用反嘲的手法极为高妙，讥刺美国在国际问题上无所作为的窘态又颇中要 害，因此很投合德国国内外舆论的胃口。他只就他的对手的论点进行回击，而不回答有关他未来侵略动向这个中心问题（也许他是有意仿效总 统的做法，因为罗斯福1936年在麦迪逊广场公园，为答复兰登的质问而发表的竞选演说中，也是采用这种以攻为守、对主要问题不予理睬的手 法）。从现场效果看来，希特勒占了上风了；于是孤立主义分子大为得意；“他自讨没趣”，纳埃说。总统对独裁者的无礼当然感到愤怒，但 暂时也只有保持沉默。
现在剩下的只有一件武器了——就是把希特勒提到的那种力量即美国的雄厚财力放到天平上去。罗斯福再一次为废除或者修改中立法案中 关于武器禁运的条款而进行斗争。这个条款现在已引起公愤，因为一旦战争爆发，它都会迫使总统不问侵略者或被侵略者，而对所有国家一概 不提供武器。
这一斗争仍然进行得很不顺利。从1月份以来，总统在议案问题上一直严格地遵循不干涉政策，放弃公开领导，也不施加私人影响。赫尔本 人也不敢到参议院对外关系委员会上作证。因此，许多事情只得仰仗该委员会主席皮特曼；但这个内华达州人亦不能胜此任；他对中立法案的 关注，不如他对与他的选民有关的白银价格问题的关注；而委员会里的一些孤立主义分子如博拉、约翰逊、拉福莱特、范登堡等人都是不好惹 的。他根本不是他们的对手。
在参院内既然受到了挫折，政府就只得转向众院。这一次，总统终于亲自出马了。他私下对众院领袖们说，取消禁运也许可以阻止欧洲爆 发战争；而一旦爆发战争的话，取消禁运也会使轴心国取胜的可能性减小。他认为轴心国有一半取胜的可能性，对由此而带给美国的种种影响 ，他描绘出一幅黯淡的图画。
这些都毫无用处。众院通过了一个新的提案，但保留了禁运条款的实质内容。罗斯福感到震惊，他考虑抛开法案，独行其道；但又不敢走 得太远。欧洲战云密布，他把参院领袖们召集到白宫来磋商大事。他把自己长期为争取和平而进行的斗争向他们作了总结后说：“我已放了我 的最后一枪了。但我认为我的弹带上应该还有一发子弹。”他重申战争的可能性极大，美国必须趁早投入其物质力量，否则后果将无法挽回。 赫尔发言时，语气甚至比总统更为沉重。
参议员们只穿衬衫，手里拿着饮料，舒舒服服地围坐在总统的书房里。最后博拉发言了。所有的眼睛都转向这个有着一颗雄狮般的脑壳的 老牌孤立主义分子。
“今年决不会爆发任何战争，”他说“所有这些歇斯底里都是制造出来的，人为的。”
“我希望这位参议员先生能到我的办公室来读一下电报，”赫尔说。
博拉挥手不让赫尔说下去。“我在欧洲有情报来源，我认为它们比国务院的消息更可靠。”
赫尔听了这话几乎要哭了。罗斯福把身子靠到沙发上，一言不发。过了一会，加纳逐个询问是否有足够的票数，从而将废除禁运的提案提 交参院会议讨论。最后，他转向总统：
“那么，船长，我们只好面对现实了。你没有足够的票数；事情也只有这样了。”
实际上，也只好这样了。罗斯福仍然彬彬有礼，但他坚持参议员们必须承担责任。会议结束了。国会在8月初休会，禁运条款原封未动。
在这几个星期里，罗斯福一直处于逆境，国会一面阻挠他在海外的努力，一面限制他在国内的新政措施。但6月间英王偕王后前来访问美国 却是一个振奋人心的插曲。对这次来访，总统事无巨细，都亲自过问。他亲自安排接待事宜，仔细而又热情，不亚于百老汇的一名导演。英王 夫妇仪态端庄，彬彬有礼，王后举止优雅，神情欢愉，令人倾倒；国王少年英俊，热情诚恳。各项欢迎仪式安排得尽善尽美，华盛顿五十万市 民冒着盛夏酷暑欢迎英国王室；教养有素的英王甚至在会见南卡罗来纳州的老资格的参议员史密斯时也没有忘记问他：“你是科顿·史密斯？ ”；白宫举行了国宴，席间总统发表了意味深长的祝酒词，凯特·史密斯和玛丽安·安德森演唱了歌曲，使宴会达到了高潮；英王夫妇照例去 阿林顿公墓献花圈，驱车穿过纽约市夹道欢迎的群众，前去参观世界博览会；贵宾参加了海德公园举行的野餐，品尝了红肠面包、烤豆、草莓 脆饼；美国总统和英国国王促膝谈心，直到凌晨1点半钟，罗斯福轻拍英王的膝盖说：
年轻人到睡觉的时候了！”；最后则是海德公园车站上的告别仪式；当火车开动时，欢送的人群不约而同地高唱起“往日的时光”这首古 老的苏格兰民歌；总统对着离去的车厢高呼：“祝你们一路平安！万事如意！
但是实际上，这次宏伟壮丽的接待仪式，在一个剑拔弩张、战云密布的世界里，不过是一个短暂的欢乐插曲而已。实际上，就在此时此刻 ，战争已经来临了。这是一场多么奇怪的战争：它包括军事威胁和讹诈，蓄意撒谎和中伤，制造紧张空气和挑拨煽动，新闻封锁和实物交易， 高压外交和货币突然贬值，大嚷大叫的宣传攻势，群众集会，口号标语，游行示威，广播电台声嘶力竭的叫嚣。在这一片混乱的迷雾中，举棋 不定的张伯伦和达拉第，正在摸索一条出路。他们想联合斯大林联手对付希特勒，但又不敢付出斯大林所索取的代价。而波兰由于过分相信自 己的军事力量，也不想与斯大林联合。然而，希特勒却直奔目标，波兰在他的名单上则是下一个。他愿意让斯大林在东欧享有权势，因为他已 做好准备，想以后再收回诺言。他一味搪塞心怀疑惧的墨索里尼，向后者保证说，英法两国决不会援助波兰，即使援助，也帮不了大忙，而且 已为时太晚。1939年8月24日，俄国人和德国人已签订了条约，斯大林向希特勒祝酒。至此，德国元首所谓的“巨大的政治序幕”已拉开了。一 切都已安排就绪了。
1939年8月，华盛顿闷热窒人。总统收到全部关于纳粹取得成功的报告。但在这个外交棋盘上，他却不能移动一个棋子。
当他获悉俄德两国已签订条约，而德国即将攻打波兰的可怕消息后，他向希特勒发出一个最后的、绝望的呼吁。他告诉德国元首说：波 兰已接受了他进行调停的请求。“全世界都祈求德国也会接受这个请求。”
但七天以后才收到希特勒的答复。
1939年9月1日，凌晨3时差10分，总统床边的电话铃响了，他立刻惊醒过来。
“谁呀？”
“总统先生我是比尔·布利特。”
“噢，比尔。”
“我刚接到托尼·比德尔从华沙打来的电话，总统先生。德军的几个师已经深入波兰领土，战斗非常激烈。托尼说已得到消息，说华沙上 空已出现了敌机。接着他的电话被掐断了。……”
“噢，比尔，事情终于发生了。愿上帝保佑我们所有人。”
布利特又说了几句就把电话挂了。总统接着打电话通知赫尔、韦尔斯和其他人。不久，官员们驱车穿过黑暗、空荡的街道，纷纷驶向他们 的办公室。韦尔斯、赫尔和伯利听了一会希特勒对德国国会发表的讲话。希特勒宣布已经开始对波兰的进攻，并说“要以炸弹回敬炸弹”。他 们也没有什么其他办法。伯利说：“我们不能再眼看着欧洲遭到毁灭了。”
在白宫，罗斯福又睡着了，直到6时半，布利特又打来电话说，他已和达拉第谈过话，后者表示法国将派兵支援波兰。罗斯福一向神经坚强 ，所以又睡了几分钟，接着，肯尼迪大使从伦敦打来电话，报告英国即将参战。罗斯福此时睡意全无，不久，韦尔斯和总统的秘书们都来到他 的床前等待指示。
总统着手把他长期准备就绪的应变计划付诸行动。这时他的思绪不断地把他带到二十年前的上次世界大战，当时他床头的一次电话给他带 来了海上最新事变的消息。他对眼前这种危机情况似乎并不陌生，倒像是重新捡起一件打断了的例行公事。欧洲的政治家们也像是重温1914年 危机时期的旧梦。张伯伦痛心疾首，向希特勒发出最后通牒，要求撤军。9月3日（星期日）上午，一群纳粹头目正聚集在柏林总理府内前厅， 突然一名译员从人群挤过去，径直走进希特勒的书房，口译了最后通牒。当翻译完毕，希特勒沉默无言，好一会儿呆坐不动，然后，冲着一直 强调英国不会作战的德国外长里宾特洛甫恶声质问：“现在你有什么话说？”在外面前厅里，戈林做了回答：“如果我们打输了这一仗，那么 求上帝保佑我们吧。”
那天晚上，总统对他所谓的“整个的美国”发表了演说。他一开始就声明，直到那天清晨，他还一直幻想奇迹出现，可以阻止战争爆发和 制止对波兰的侵略。
“你们必须在一开始就掌握住国际间外交关系中存在的一个简单而不可更改的事实。只要世界上任何一个地方的和平遭到了破坏，那么， 全世界所有国家的和平也就处于危险之中。
“你我都可以耸耸肩，轻松地说：发生冲突的地方离我们美国大陆，离我们整个美洲这个西半球有几千英里之遥，对我们美洲国家没有严 重影响，美国所能做的就是不予过问而是去干我们自己的事情。尽管我们热切地希望置身于纷争之外，而现实却迫使我们认识到：通过广播传 来的每句话，在海上航行的每艘船只，正在发生的每次战斗，无不与美国的前途息息相关。……
“我们的国家可以保持中立国地位，但我不能要求每个美国人在思想上也保持中立。即便一个中立者也有权认清事实，甚至对于一个中立 者，我们也不能要求他昧着良心。
“我不止一次，而是多次地说过：我经历过战争，我痛恨战争。
这话我还要一次、再次地说下去。……
“只要我力所能及，我一定不让和平在美国遭到扼杀。”
此以后的几天，德国部队和坦克更加深入波兰腹地，德国潜艇出没于世界的各个航道，总统仔细地思考了中立问题。战争爆发前不久，他 曾希望，只要战争发生，他就可以命令海关税务人员扣留德国船只；但司法部长竟断言这样一种行为势必被解释为战争行动。当时找种种借口 使停泊于纽约港的德国巨轮“不来梅号”延期起航，几乎使它未能返回德国，这个事件确让总统感到满意。他还尽可能地推迟发表按中立法案 规定必须发表的公告，以便利英法两国还有一些时间购买军火。然而都是些这无足轻重的行动。关键问题乃是废除禁运条款本身。总统把这个 问题列为他在1939年秋天的主要任务。
赌注已下。措辞文雅但流露出痛苦心情的呼吁书，源源不断地从参战的民主国家寄来，要求美国提供物资援助，否则断难取胜。总统立即 采取行动。他召开了一次特别会议，要求国会废除禁运条款。他谴责1935年的中立法案是背离美国传统的中立政策的。“我很遗憾，国会竟然 通过了那个法案；而我居然签署了那个法案，这使我同样感到遗憾。”他告诫任何一个集团都不得擅用和平集团这个独一无二的名称。他说： “我们全都属于这个集团。”
尽管这些话很率直，但罗斯福的行动却十分谨慎。在他提出废除中立法案的要求时，他强调通过不卷入纷争的手段来实现和平，而避免说 出他的主要目标是支持民主国家反抗侵略者。他对国会施加一切可能的影响却又不露痕迹。他要求阁员和友好的国会议员们拉票。由于安排官 职而造成的不满已设法予以消释。他把皮特曼及其一伙白银大亨收买过来，答应提高国内市场的白银价格。他争取兰登和诺克斯的支持，是通 过那些和上述二人有来往并与白宫比较接近的报界人物。他还要求州长和市长们给予赞助。一大批突出的商界人士也是他网罗的对象。操纵舆 论的大部分工作则委托给一些私人团体，特别是依靠威廉·怀特的“修改中立法以争取和平的无党派委员会”。白宫悄悄地和这些团体取得合 作，决不公开地去领导一场废除中立法的运动。
“我简直是在鸡蛋上行路！”总统写信给加拿大总督特威兹穆尔勋爵时说，并请他把访美计划推迟到中立法斗争结束以后。“……眼前我 是什么不说，什么不看，什么也不听。”他取消了他本来要对民主党女党员所作的演讲；他中断其他事务，为废除中立法的斗争开路。关于参 院内的斗争形势，他每天有时每小时，都迅速收到报告。
国会山上，参议员们又在怒吼咆哮。孤立主义分子又重复他们念熟的台词：不要理睬“欧洲那些好战分子”，不要卷入推行强权政治者 的狡猾把戏，等等。但有一点他们却不幸言中，他们指出当时情况和1917年的参战非常类似当时不是引起战争吗？美国总统不是偏袒了一方吗 ？暗地里不是承担了义务吗？为了偏袒一方，不是制造了种种借口吗？主张废除中立法的一派，对总统的意图心领神会，强调废除中立法的立 足点正是为了不让美国陷入战争，并强调新的法案要求交战国付款取货，用自己的船只运走。
立法者在沉重的压力下展开了争辩。北达科他州的一名国会议员写信给总统时说：“你可以充分相信我会投票支持撤销禁运条款。”但十 一天后，他却捎来一张口气哀伤的条子，说他并未改变初衷，无奈来自家乡的请愿书、信件、决议以及电报给他的压力太大，因此他也许要投 票保留禁运了。这个议员又说：“当一名众议员，已不再具有我初来时那样巨大的吸引力了。”
最后，在德国侵占波兰一个月以后，即那年的10月底，参院以63对30票通过了取消禁运一案，立法措辞中有不少妥协与含混之处。众院几 天后也照样予以通过。尽管侈谈什么非常派性质，表决仍然遵循党派路线。
这时发生了一件比中立法更重要的事情—至少从长远来看如此——总统10月间和一位名叫亚历山大·萨克斯的科学家举行了一次谈话。两 个月前艾伯特·爱因斯坦曾写信给罗斯福，谈到有可能发展一种新炸弹，它具有令人难以置信的巨大威力；萨克斯这次来谈的就是关于核裂变 这一领域里最新的发展情况，使人感到很不妙的是纳粹德国在这方面也取得了进展。最初罗斯福似乎心不在焉，因此没有注意谛听——一切看 来十分遥远，并且还处在理论阶段——但一旦领会到问题的全部含义，他就立刻行动起来了。机器立即开始运转，未来的曼哈顿计划也就在随 后的六个月中奠定了基础。由于罗斯福继续愿意为不可测的未来发展，冒险投下几十亿美元，这个计划一直向前发展，直到原子弹在广岛上空 爆炸而达到了可怕的高潮。
然而，在1939年的秋天，这一切看来尚属遥远的将来。“在华盛顿这里，白宫是非常宁静的，”总统写信给肯尼迪说，“普遍的感觉是静 坐观变，等着看明天将会带来什么变化。”
作为政治领袖的罗斯福
早在1939年2月间，总统的一个朋友转给总统一封别人写给他本人的信。那人长期以来一直是支持政府的。他的这封信为不能理解罗斯福谨 慎行事的千千万万的美国人说话，字里行间充满失望和愤慨：
“你为何不说，我们崇拜的偶像FDR①，不要再旁敲侧击，应当通过广播，向他的人民讲几句老实话呢？当然，我们的第一道防线是马其诺 防线。我们当然不能坐视英法两国挨打。我们当然应该准备支援他们——先以军火来支援，如果用军火来支援还不够的话，则拿出我们所有一 切来支援。
“为什么尽说废话不见行动呢？为什么要容忍那些脚踏两只船的参议员们欺骗美国公众，使他们相信美国可以逃避另一次战争呢？为什么 不向美国人民说明无情的现实以免为时过晚呢？你我都彻底了解：只要德国元首和意大利领袖深信我们将要参战——盖洛普民意测验也表明人 民是要求参战的——那就根本不会发生战争。……
“不要胡说什么为民主、为严格的中立创造安全的世界吧。更令人信服的实际情况却是：为了保全我们自己，我们最后必须制止那些穷国 采用武力或武力威胁去掠夺富国的猖狂行径。……”
这封信中流露出来的全部激情并没有打动总统。
对他非常感谢他告诉厄尔利说。“请转告我非常高兴读到他的信，而且刚好在我动身去海上巡游以前。……”事情就这样了结了。其他人 ——甚至其他国家元首——都曾要求他出面带头反对侵略，他也不为所动。
相反的，总统的行为几乎是对“谨慎”一词的歪曲。1939年初，他在取消禁运的斗争中曾一度显然是要急流勇退，因此他叫皮特曼否认政 府曾经插手他的提案。在另外的一些事情上，罗斯福完全采取闪避态度。1939年1月，国会正在考虑关于改善关岛港口的建议。下面是当时一次 记者招待会上的对话：
记者：“你对拨出五百万美元来加固关岛防御工程一事是赞成呢，还是反对？”
罗斯福：“拨款五百万美元加固关岛防御工程，有这么回事吗？”
记者：“这是我的理解。”
罗斯福：“‘加深港底’。”
记者：“想你已明白我的意思了。……”（笑声）
记者：“为了不造成混乱，你能阐明一下你在关岛问题上的立场吗？”
罗斯福：“我不认为存在什么混乱。”
记者：“你赞成了？”
罗斯福：“不，我没有。”
经过更长时间的交谈后，总统说，有一项疏浚关岛海港的建议，他是同意的。
这究竟是怎么一回事呢？自从1933年以来，罗斯福的名字一直是胸怀坦荡、临危不惧的象征；而现在正值举国面临前所未有的最严重的国 际局势时，他这个人的领导魄力又到哪里去了呢？
当一个领袖不再符合他在人们心目中原来占据的象征性位置时，他的膜拜者总是迷恋着他的形象，而把种种错误归于他的一些顾问身上 。1939年流传着这种说法，认为罗斯福的麻烦其实是由于赫尔胆小怕事和肯尼迪信奉绥靖政策。这些传说是不真实的。不错，赫尔行动不够迅 速果断，但他起来反对禁运法，却在罗斯福表明立场以前就开始了；他把现存的立法称作是替代国际法确定原则的“一个断了尾巴、四肢不全 的、可怜的”代替品。与这类话相比，罗斯福的话就温和得多了。至于肯尼迪，罗斯福是知道他同情张伯伦的绥靖政策和所谓的“克莱夫登派 ”，并且因此而在一定程度上器重他。但罗斯福对他的这位大使却抓得很紧；当肯尼迪将他要在伦敦发表的一篇谈话稿送审时，总统和赫尔逐 字逐句地加以推敲，务求其措辞与符合政府的既定政策。
总统有他自己的策略。关于他的审慎态度另有一种解释，认为这是由于遭到国会和人民的反对。一个国际间的或集体的安全纲领遭到了反 对，这个问题当然不能轻易地撇开不管。1937年曾就美国是否应当参加另一次世界大战的问题举行了一次民意测验，结果每二十人中就有十九 人明确表示反对。大部分的人都宁愿相信，国会会使美国避免卷入战争，而不信任总统。“和平”与“中立”这两个象征对他们具有强烈的吸 引力，而他们往往把二者等同起来。当然，这些态度都多少缺乏稳定性和持久性，但它们却十分强烈。二十世纪三十年代后期是发生了如下事 件的一个时期：著名女飞行员劳拉·英戈尔斯从飞机上向白宫撒下“和平”传单；库格林神父和约翰·刘易斯大力煽动孤立主义情绪；对某些 人来说，法西斯主义就是“未来的浪潮”。对二十年前第一次世界大战的浩劫及其恶果的痛苦记忆，给人们的心上留下了隐隐作痛的痂疖。
不尊重人民的这种感情而企图一意孤行，显然是要闯下滔天大祸的。作为一个政治领袖，他的真正使命，就是要引导民情朝着接近他所认 为的美国利益所在的方向前进。然而，一提起这个问题，势必又要接触到罗斯福领导艺术包含的矛盾实质。
因为，在国外震动性的事件的冲击下，人们的态度也慢慢地发生了变化。大部分的美国人当然还是坚持他们“不卷入战争”的立场。但 从慕尼黑会议到战争爆发这段时期，很大一部分人都转向全力支援英法两国但不参战的立场。到1939年9月，约有百分之三十七的人民赞成积极 支援英国、法国和波兰；其中不到半数的人主张马上或随后任何时候提供军事援助，而多数人则赞成只援助粮食和物资。这百分之三十七的主 张干预的人面对着一个顽固的孤立主义集团，他们根本反对给双方任何援助。介于这两者之间约有百分之三十的人主张，除非按现购自运的原 则，否则美国应拒绝向任何一方出售武器。
正是这为数众多的中间集团给总统提供了绝好的机会。因为，这批人一方面坚持要保住不介入的形象，另一方面又深知遭受袭击的国家需 要美国的援助。这批人和主张干预的人联合起来，形成一股很大的势力，强有力地支持了罗斯福关于不参战但要全力支援的政策。然而这几百 万的中间派是否可能认为，1939年实施的现购自运办法并不意味着对交战国任何一方提供物质援助呢？不，没有这种想法。以后的一次民意测 验表明，有百分之九十的人赞成现购自运的办法，即使实际上只有英法两国得到了供给。毫无疑问，这些中间派的态度也是混淆不清和犹疑不 定的。但这一情况却给一个真正的领袖人物提供了更多的机会；因为这种肤浅的、游离不定的民意是最容易加以影响的。正如怀特黑德所说， 某种局面对于拿破仑来说是个机会，而对于我们大多数人，则造成了无法控制的混乱。
罗斯福认为事件和现实本身会教育公众。他们确实受到了教育——但却不够迅速及时。每当侵略行动和美国舆论两者展开竞赛时，前者总 占上风。1939年最初几个月是最大的考验。罗斯福的最大希望是他能向希特勒表明：对于纳粹准备进攻的那些国家，美国将给予物质援助。总 统的策略是以一个健全的设想为基础的：如果要使美国不陷入战争，万全之策就是把战争排除在世界之外。但他没有把舆论引导到他的那个“ 不参战但要全力支援”的立场上来，却顺从舆论随波逐流。实际上，有时当舆论极力主张美国应承担更多的义务为抗击侵略作出共同努力的时 候，罗斯福却跟在舆论后面裹足不前最明显的例子就是他的那篇所谓“隔离”演说和以后的所谓“美国边疆延伸到莱茵河畔”的说法所引起的 轩然大波，这一切都使他震惊。
罗斯福眼前的问题当然不是一般的孤立主义情绪，而是盘踞在国会里的那个庞大的孤立主义集团。毫无疑问，他担心一项重大的议案一旦 在国会山遭到了挫败则他想援助民主国家的希望也就永远破灭；国外的美国朋友一旦丧失信心则更会滋长绥靖气氛。如果这就是罗斯福对付国 会的策略，那么，1939年春天废除禁运条款的结局本身已说明他的策略失败了。也许，如果他反对禁运的立场表明得更早而且更公开和更一贯 的话，他完全可能在1939年春赢得那场斗争。而事实上，他只是在知道他有把握取得国会中多数人的支持的时候，他才发出战斗的号角，从而 导致了那年10月废除禁运条款。这一次又是时势完成了教育公众的工作，而不是总统——但这一次时机又悲惨地失之太晚了。
任何领袖都不能按一己的意愿自由行事。即使希特勒，也得对付他手下一批军人对他的抱怨和拆台；甚至斯大林也要和落后的农民以及党 内与他争权的对手进行斗争。罗斯福的处境则尤为困难，他是国家这只航船的船长，但许多水手争着要去掌舵，把帆的海员又各怀异心。这样 的航船当然只能迂回曲折地绕过暗礁险滩，紧贴海岸徐徐前进，以便风暴骤起时可以安然地驶入港湾。对一个伟大的政治领袖才能的考验，不 在于他是否能坚持自己的主张；而是首先在于他是否能够最大限度地利用他手头现有的材料，其次在于他是否能创造新的材料来帮助他满足他 的目的的需要。
1939年底，罗斯福已临近第二届任期的最后一年。这正是考验他是否具备上述两种领导才能的时候。他的目标的大体轮廓一直是很清晰的 ：即国家安全，人民富裕。
但截至1939年底，这个目标还很遥远。经济情况从衰退那几年以来，固然有所改善，但也只恢复到三十年代中期那种动荡不定的水平，失 业者还有几百万。总统又比大部分美国人看得更清楚：他们的国家面临严重的危险。
国家这只航船尚未抵岸，但也没有搁浅。那么，这位船长又是如何行使其职责的呢？
不可否认，那些暗礁和浅滩是极其可怕的。企图另辟航线——即为新政目标制订出一个自由化的纲领—安全抵达彼岸的任何尝试所遇到的 直接障碍是，美国缺少一种前后一致的自由化传统；要想制订长远的经济规划所遇到的直接障碍是，人们对经济问题的知识有限。为了使举国 上下通力去争取和平，反对侵略而需要建立一个前后一致的外交政策，却又遇到了大多数美国人的强烈的孤立主义情绪。达到这些目的所需的 政治与行政手段，也同样难以创造出来；要想建立一个更坚强的
总统党来支持新政，却又和现存的政党制度下联邦性与派系性的组织结构发生了冲突。盘踞在国会里的老顽固派粉碎了所有为在国会中建 立一个制订新政政策的普通党员集团而作的努力所粉碎。甚至要想建立一个更团结一致的行政部门而作的努力也遇到了美国政治制度的离心倾 向，以及公众对行政权力普遍存在的恐惧心理所造成的障碍。
但在这些宣告失败的战斗中，究竟何为创造性的领导才能呢？我们是否能说，罗斯福曾经做了尝试却失败了呢？究竟是运气不佳，还是船 员离心离德，或是船太破旧，以致他不能达到彼岸？或是由于他个人的过错？
仅以玩弄权术为能事的政客和具有创造性领导才能的政治家这二者之间，存在着一个重大的区别；前者承认既定的政治条件，然后制订出 最能适应现存条件的活动内容和一套方针政策；后者则有意识地企图改变他在其中活动的政治环境，以便更好地领导人民朝他所要求的方向前 进。前者只能在有限的范围内进行活动；后者则凭着自己的政治才干，加上顽强的毅力和信念，扩大他的活动空间。他所追逐的不仅是赢得选 票，而且要有意识地去改变各种基本的政治力量，如舆论、党的权力、利益集团的压力、政治制度等等。
曾经有一个时期——特别引人注目的是在1935年—罗斯福以极其高明的手段，利用一切有利时机，将他的新政目标变为法律。同时也有这 样的时期——特别引人注目的是在同最高法院斗争时期——他一再试探并发现他的权力所受到的外界限制。但有时他根本不作任何努力——尤 其是他在国会里取得永久影响的时候有时他所作的努力过少，而且也太晚；有时——如在实现党的巩固和改组以及经济纲领等任务中——他看 来似乎缺少为完成任务所必需的才智。
在他的第二届任期内，罗斯福好像已忘记他在1933年发表的那篇就职演说所提供的重大教训：果敢的肯定足以改变某一形势的政治格局。 那篇演说不止是一篇演说，而是一个有力的行动，其影响所及，曾掀起了一股支持新政府的浪潮。一个领袖应当运用的一个最重要的工具乃是 他本身——他本身的个性及其对其他人的影响。当群众的舆论被含糊地引向领袖所代表的方向，但还缺乏深度和实感的时候，领袖的具体行动 可以左右舆论，使之对自己有利。领袖是在各种政治势力处于均衡状态下进行活动的，而他的行动则可以改变整个平衡局面。当然，在1937年 以后，只做演讲已经不够了，因为危机的感觉已经消失，民众的态度已经变得冷漠。但1933年的就职演说毕竟不失为一个标志，表明罗斯福一 旦采取了果敢肯定的立场，其作为领袖的影响是不容低估的。
罗斯福未能建成一个推行新政的自由主义联盟和一个新的政党，这一点更是一个确切的例证。因为，当时材料都已具备，只待他进行正确 的调制和塑造。当然，在二十世纪三十年代中期，作为一种无形的力量，大部分美国人是反对按自由主义和保守主义这两条路线去重新组织政 党的；但1938年当罗斯福以总统的名义提出建议，要求抛弃旧的政党界线，并要求各个党派的自由主义者联合起来，支持自由主义的国会议员 候选人时，赞同这个建议者比反对者增加了一倍。这里所缺少的关键一环是罗斯福没有建立长期性的和有效的组织，以便为重新组织政党获得 更有力的支持。尽管那次清洗失败了，但它却显示出北部及边疆各州重新建党的工作有着巨大的潜力。
至于外交政策，罗斯福在公众舆论可能发生转折的关头没有给予人民所需要的指引。最明显的例子是在1935年和1936年，当时人民对于战 争的恐惧本可加以引导，以利于他制订国际主义政策，而不是孤立主义政策。他对国外形势获得较多情报，对外交政策也更理解，但他却没有 加以利用，以指导公众的看法。
的确，罗斯福在令人惊讶的程度上，受到他周围政治势力的摆布，而不是由他来主宰这些政治势力。在一个民主国家，必然发生这种情 况。但民主体制也给独创性的政治领导提供了用武之地。束缚罗斯福手脚的势力，既是那种无法驾驭的政治环境，也导源于他本人的行动和个 性。他不能改造他的党，不能调整对外政策的态度，不能重新组织国会或官僚机构，而且也无力解决经济问题，这在很大程度上是因为他在目 的和手段两者如何圆满结合的问题上缺乏应有的献身精神。
罗斯福是否具有创造性的领导才能，是否在他力所能及的情况下愿意改变他的政治处境——即加于他身上的种种压力，关于这些，与他最 接近的一些顾问则提供了经验。他的智囊团罗织了形形色色的人物，既有保守派也有自由派，既有孤立主义者也有国际主义者，在他第一届任 期内，这些人协助他协调对立的政策和思想。但是，尽管这些个人随时进出，不断更新，这个智囊团在罗斯福负责民主党领导工作的后期，却 仍然是一个混乱、分裂的集团；而当时，罗斯福在行动纲领方面所需要的指导必须更直接、更明确地针对着国内业已扩大的新政的目标和在国 外采取的更坚定的行动。他没有强迫他的顾问们为他的新的需要服务，相反的却让他们过分地限制了他自己的目的。他害怕对任何一个顾问或 派别作出许诺，结果他却过度地卷入所有这些派别的分裂当中。
罗斯福在一定意义上既屈从于他的政治处境，又屈从于他自身。他在各派势力之间进行斡旋，而不愿重新加以组织；他以折中调和的态度 去对付周围所有的人；他对集团之间、领袖之间的角逐和斗争，极力加以平衡，他出色地而又兴致勃勃地采用随机应付的手段。他讨厌空洞的 理论，对人们及其思想有难以满足的好奇心，对他周围势力的消长反应十分灵敏，所有这些习惯对罗斯福都起了束缚作用。他缺少一个伟大的 领导者所必需的那种强烈的、几乎是狂热的信念。
罗斯福与其说是一个伟大的富于创造性的领袖，倒不如说是一个精于处理事务的能手，一个卓越的国内外事务解释家。让他置身于一个重 大的、具有决定意义的事件中——如国内的不景气，国外发生的赤裸裸的侵略——他可以一针见血地指出其问题所在，并把其含义传达给美国 人民。然而，当危机不是那么触目惊心但却一样严重的时候，当解决危机需要理智上的领会和统一与持续的战略行动的时候，罗斯福只好宣布 前功尽弃一无所获，如对最高法院的改革、清洗、倾全国之力支持集体安全等活动，都是实例。他一贯是一个出色的策略家，有时堪称一个有 魄力的领袖；但他未能把策略技巧和战略部署二者相结合，而这正是政治领导的最高标志。
不过最后，总统还要考虑他最后必须加以衡量的另一个重要因素，这就是1940年的大选。在即将到来的那个与他命运有关的、异常动荡的 一年中，他的整个过去和整个未来都将受到考验。