1938年4月下旬，在威斯康星大学的牲畜馆，在一面有个圆圈套着十字的大旗下，一位身材颀长、头发灰白、面孔却显得有点稚气的人正在 向几千名全神贯注的听众发表演说。身着带w大字母运动衫的足球队员在走廊里走来走去。演说者是威斯康星州州长菲利普·拉福莱特，他是著 名勇士鲍勃的后裔，年轻的参议员鲍勃的兄弟。这次集会是成立一个新政党，美国进步党。
拉福莱特讲完话时，头发蓬乱衣衫不整，这时记者们确信，新的历史已经开始了——其意义也许同八十四年前共和党在威斯康星州的里彭 宣告成立时一样。他们议论说，这个年轻的进步党人戳到了罗斯福的痛处。他正好打在新政经济纲领和新政政治纲领的最薄弱的要点上。拉福 莱特认为，十年来“共和党和民主党一直措施不力。”人民对于过多的救济照顾、匮乏经济已经感到够了。他们要求职业和保障。这个新政党 将不是一个人民阵线，“不是为了权宜之计而将互相矛盾的势力纠集在一起。”这显然是在嘲笑罗斯福及其联盟。新政的领袖对此作何反应呢 ？
看来总统是想藐视它。当群众被卷入这阵热潮的时候，他写信给驻罗马大使威廉·菲利普斯说，多数人似乎认为拉福莱特的新徽章无非是 对模仿。“现在这个大党所要做的只是采用一种新式敬礼法。我已建议他们要将双手高举过头弯腰鞠躬。这至少有利于保持良好的身段！
实际上罗斯福对这个新党的态度是复杂的。他知道拉福莱特此举是经过认真策划的，农工和劳工领袖又大力扶植。对于这个运动不能等闲 视之。罗斯福固然希望这件事可以成为对民主党保守派的有益警告，说明他们的党有失去自由派支持的危险。整个事情取决于菲尔和鲍勃不做 得太过分。罗斯福告诉伊克斯，为了防止他们走得太远，他要邀请鲍勃到波托马克河上作一次巡航；他将向这位参议员指出，1940年以后他可 以获得国务卿的职位，菲尔则可以接替他在参议院里的位置。
这是典型的罗斯福式的战略，但似乎已为时太晚。菲尔泰然地继续前进，争取中部北面各州的进步团体和第三党领袖的支持。也看不出他 的活动在警告民主党保守派方面起了什么作用。在6月中旬休会的国会中，他们继续猛烈抨击新政。除了开支法案以外，第七十五届国会的主要 成就是对农民恢复了农业计划，对工人则是一个软弱无力的工资工时法案。它通过了一项新的住房计划，但这个计划却难以打动那些“居住困 难”的人们。新政作为一项广泛的福利纲领来说进展甚微——同1937年1月所作的诺言相对照，更是微不足道。
慢慢地，罗斯福下定了决心——到了在党内摊牌的时间了。
对党内的保守派议员进行清洗，并不是什么新的打算。好几个月来，白宫一直在议论清洗的问题，特别是科科伦、伊克斯、霍普金斯等人 。罗斯福竟然拿起最后这件武器，这一事实本身就反映了他在1938年春的实际心情。清洗不但直接违背总统第一届任期内不干预地方选举的总 方针，尤有甚者，这会致使他陷于他最不乐意处的境地——同党内的人，其中一些人还是他的朋友，形成直接的公开对立；并且使他自己几乎 完全接受党的特别方法和特定观念。
罗斯福只有在愤怒和，恼火达到极点才会走这一步，他在1938年春天的思想状态正是如此。尽管表面上他像往常一样和蔼可亲，但对于那 些阉割他的纲领实质的破坏者，他一连几个月，内心无比愤怒烦恼。他曾一再在亲密朋友、甚至在来访者面前对斥责他的敌人——那些企图从 规定中得到豁免之利的院外活动集团成员，那些郑重同意有改革的必要，但又从来不赞成罗斯福的做法的“口是心非之徒”，那些利用合法手 段偷税漏税的百万富翁，那些说假话吓唬人民的专栏作家和评论家，那些串通一气反对政府的出版大亨，特别是那些依靠了他的提携才爬上高 位、而现在却在破坏他的纲领的国会议员。
在一个自由社会中，总统的报复只能触及上述最后一类人。当拉福莱特正在政治舞台浑水摸鱼并于1938年6月发出要破坏“伟大联盟”的威 胁时，罗斯福下决心采取行动。
驴和大棒
6月下旬一个闷热的夜晚，总统打响了第一炮。他在一次“炉边谈话”中说，在“坚定的自由派纲领”基础上选出的第七十五届国会，还有 很多事情没有做。但另一方面，他说，它为国家所做的事情比二十年代任何一届国会都要多。他列举了它的大量成就。他说曾有人劝他得过且 过，宽心当四年总统，不要把党的纲领看得太认真了。
“我们有生以来没有见过矛头指向总统、参议员和众议员的行动一致的失败主义运动，”但在本届国会里我们却见到了。“我们也从来没 有见过这么多蛇蝎之辈”，他们如同在内战时代那样，不惜任何代价，企求和平。总统又谈了一下经济形势。他说，工商界和政府的领导人都 犯过错误。然而，政府的错误是没能及早通过农业法案和工资工时法案，同时还在于它认为劳工和资方不会犯什么错误。
罗斯福接着就转入正题。他说，国会初选和正式选举中的争端，就是自由派和保守派之间的争端，前者认为新的情况要求新的解决办法， 包括政府行动，而后者相信个人主动性和私人发善心就可以解决国家的问题，他们要求恢复美国二十年代的那种政府。
“作为美国总统，我并不要求我国选民11月投民主党人的票而不投共和党人或任何其他党的票。作为总统，我也并不参加民主党预选。
“然而，作为民主党领袖，我对于民主党1936年纲领中所提出的明确的自由主义的原则宣言承担了责任，我认为在下述情况下，我有充分 的发言权，那就是在提名的几位民主党候选人之间，明显存在着有关这些原则的问题，或者是涉及到明显地滥用我本人的名义。
“请不要误会。如果一位候选人虽然也持自由主义观点，但在某个问题上曾经同我有分歧，我决不会因此而在州的预选中表示我的倾向性 。我更关心的是，候选人对当前问题的基本态度和他是否有实事求是地对待实际需要的真诚愿望。”总统又再次抨击那些“口是心非之徒”。
次日报纸用大字标题登出：“罗斯福向党内反叛分子宣战”。其实，这次宣战是含糊其辞的。政界人士急忙互探消息。总统如何判定谁是 保守派？标准是什么？是否只要投标反对改组最高法院方案就是保守派？罗斯福是不是没把话说清楚？他说他是以党的领袖的身份而不是以总 统的身份说话，这是什么意思？
罗斯福乘坐一列包括十节车厢并有冷气设备的火车离开华盛顿，沿一条曲折的路线作全国旅行。这时，思想状况的混乱更加严重了。罗斯 福对每个州的策略似乎都不一样。在俄亥俄州，他对一位温和的新政派、正在进行预选的参议员罗伯特·巴尔克利表示温和的赞赏。在肯塔基 州，总统可没有含糊。他的忠实的参院领袖艾尔本·巴克利遭到州长“快活人”钱德勒的紧紧追逼，此人笑容可掬，颇能激动人心，对他那一 套政治机器抓得很牢。罗斯福急切盼望巴克利获胜，唯恐他的落选会使参院领袖席位落入帕特·哈里森之手，因此，他甚至欢迎约翰·刘易斯 所作的愿对这场竞选效劳的表示。
迎来总统的火车后，“快活人”敏捷地跳进敞篷汽车，坐到总统身旁，享受了不该他享受的敬礼。巴克利暗自不悦，罗斯福则神色安详， 一如既往。“快活人”马上得到他应得的惩罚。总统在演说中对巴克利是赞誉有加，而把钱德勒贬低为年轻人，说他还要经过许多年磨炼才能 有艾尔本·巴克利那样的经验和学问。“只要总统不能把你一脚踢开，你就保险了。”这个控制不住自己、决心至少要有一个指头钩住总统衣 角的快活人这么说。但只在几个小时之后，罗斯福就连这一个指头也甩开了。他暗示说，钱德勒为了挤进参议院，曾向白宫提出了一桩任命法 官的交易。
在随后的几站，总统说话的气概犹如雄狮，但行动却像狡黠的狐狸。在俄克拉荷马州，他提到他的“老朋友”参议员艾尔默·托马斯，但 他也没有冷落托马斯的预选对手。在得克萨斯州，他对几位自由派众议员如林登·约翰逊和莫里·马弗里克笑脸相迎，而使反对最高法院法案 的参议员康纳利大为恼怒，因为他在火车后面平台上宣布任命一位并非由康纳利推荐的得克萨斯州人为联邦法官。在科罗拉多州，总统的故意 冷落使得另一位最高法院法案的反对派、参议员阿尔瓦·亚当斯坐立不安。但是，竞选中看来好像得到白宫支持的亚当斯的对手也受到了冷落 。内华达州的参议员帕特·麦卡伦也是一样，然而机灵的帕特还是利用罗斯福而出了风头。在加利福尼亚州，总统提到他的“老朋友”参议员 麦卡杜，但那里的形势却是一团糟，因为麦卡杜的对手不是保守派，而是“每星期四赚三十美元”运动的领导人，名叫谢里登·唐尼。
等到总统被迎上“休斯敦号”、经过穿越巴拿马运河的一段漫长的航行抵达彭萨科拉，然后动身返回华盛顿时，初选的部分结果已经揭晓 。罗斯福可以感到很满意了。巴克利在肯塔基州大获全胜，托马斯在俄克拉荷马州也一样。当然，亚当斯在科罗拉多州获胜，麦卡伦在内华达 州呼声甚高，但罗斯福对这几起竞选插手不多。
此外，横贯全国的这次旅行对于总统来说是又一次凯旋之行。在俄亥俄州的马里塔，当一位矮小的老妇人跪下来，虔诚地用手轻拍他在尘 土中留下的脚印时，她代表了很大一部分人的感情。群众的热情证明了共和党众议员布鲁斯·巴顿的说法：群众对罗斯福的感情是当时控制形 势的一种政治影响。罗斯福的胜利纯属他个人的胜利。法利在罗斯福“炉边谈话”发表后公开支持总统，而私下则对这次情况不以为然，他这 时正在阿拉斯加。加纳没有在得克萨斯州会见总统。报纸社论对总统干涉地方选举表示不满。漫画家把他画成一个骑驴者，挥舞大棒者，踢人 屁股的人，想打大野味的猎人。
成功壮大了他的胆子，在向北行进的时候，罗斯福把他的注意力转向他的头号目标，这就是能干而有影响的佐治亚州参议员沃尔特·乔治 。这次的场面极富戏剧性，就像事先安排好的一样。在乡间小镇巴尼斯维尔的讲台上同罗斯福坐在一起的有乔治本人，还有由政府劝说来同上 述参议员竞选的一位羞怯的年轻律师劳伦斯·坎普，还有一批心情紧张的佐治亚州政界人物。自他开始讲话的那一刻起，罗斯福那种深沉而慎 重的语调和神情就似乎是某种不祥的预兆。他谈到他曾在温泉住过多年，谈到南部所面临的问题以及按照自由派方针来进行政治领导的必要性 ，然后他转向现实问题。他谈到乔治：
“我要说清楚，他现在是我个人的朋友，我希望他将来永远是我个人的朋友。他无疑是，毫无任何疑问地是，一位绅士，一位学者。…… ”但是，他和乔治在政治上就是没有共同语言。关键是看对这两个问题的回答：“第一，候选人的历史是否表明，他一直以积极的战斗性的态 度来支持党和政府今天所提出的广泛目标，尽管在细节上也许有不同意见；第二，候选人心里，在他的内心深处是否真正信仰这些目标？
“令我遗憾的是，就我的朋友、参议员乔治而言，老实说对这两个问题我都无法作出肯定的回答。”群众中出现一阵轻微的欢呼夹杂着啐 声，乔治如坐针毡，坎普则正襟危坐。”
事情还不止于此。罗斯福在演说中把另一位候选人，那位盛气凌人板着面孔的前州长尤金·塔尔梅奇，斥之为好开药方、善于许愿的人， 对坎普则大加赞扬。对群众来说，最精彩的场面是罗斯福转向乔治，同他握手。
这位参议员说：“我要告诉你，总统先生，我接受你的挑战。”
罗斯福愉快地回答说，“让我们永远做朋友”。
接着是南卡罗来纳州，这里是科顿·史密斯的天下。罗斯福再次表现出他的多才多艺。史密斯的对手，州长奥林·约翰斯登是在同总统谈 了一次话后立刻在华盛顿展开竞选的，而此刻罗斯福却采取一种微妙的态度。他在格林维尔的讲话结束时说了一句话，但没有点史密斯的名， 他说：“我不相信哪个家庭或个人能够靠五十美分一天过日子。”这里敲打了一下科顿·史密斯，因为他就是因为说过在南卡罗来纳州这个数 目能行而闻名。
回到华盛顿后，总统向他的宿敌，马里兰州彬彬有礼的米勒德·泰丁斯打出了最重的一拳。他在记者招待会上指责泰丁斯“既要利用罗斯 福的威望，又要利用他的共和党保守派朋友的钱”来从事竞选，他要记者报道他的原话。他号召马里兰州的政治家全都支持泰丁斯的预选对手 ，众议员戴维·刘易斯。他要求该州的一位政治领袖，前驻意大利大使布雷肯里奇·朗从财政上帮忙，亲自给予支持。9月的第一周，他在马里 兰州整整作了两天政治演讲，反对泰丁斯。为了使他的竞选活动看来像是得到了党的支持，总统把法利带在身边。这位民主党主席满心不悦地 看着这一套表演。他对记者说：“不成功。”
的确是不成功。罗斯福的政治运气在以后几周降到他自任总统以来的最低点。
史密斯在南卡罗来纳州赢得大胜，泰丁斯在马里兰州以巨大多数当选。马弗里克和其他罗斯福派的人在得克萨斯州败北。乔治在佐治亚州 遥遥领先，塔尔梅奇名列第二，而坎普则不光彩地排在第三位。半心半意拥护新政的人，或反对新政的人，如科罗拉多州的阿尔瓦·亚当斯， 内华达州的帕特·麦卡伦，康涅狄格州的奥古斯丁·朗纳根，全部当选。史密斯获胜后，罗斯福说了这么一句话：“需要多么漫长的时间，才 能使过去成为现在啊！
冲淡这一片阴郁景色的只有一点光明。这年早些时候，霍普金斯和科科伦就曾劝说詹姆斯·费伊在曼哈顿的预选中，同他们讨厌的约翰· 奥康纳竞选，后者利用他出任规程委员会主席的身份同总统为难。费伊是个合适的人选，他的先辈是无可指责的爱尔兰人，他参加过战争，同 坦慕尼的头面人物有密切关系。霍普金斯通过拉瓜迪亚取得劳动党对费伊的支持。罗斯福同意去找
每日新闻的帕特森支持这个新政派候选人。科科伦用了一个月的时间到选区去竞选。当奥康纳奋起反攻以保全他的政治生命时，罗斯福找 了有些不大情愿的弗林
老板来帮助费伊竞选。这几股力量凑起来，才在9月中旬以很接近的票数击败了奥康纳。
这时民主党与共和党正在争夺上百个众议员席位、三、四十个参议员席位，难分难解。在1936年的大胜之后，现在的民主党由于内部分裂 ，不能不面对可能失败的严峻现实。共和党知道最艰难的时刻已经过去，它为敌人的内让而幸灾乐祸，这时显得喜气洋洋。有的人甚至得意到 了傲慢的程度。威斯康星州共和党候选人的支持者拍电报给罗斯福，请他到威斯康星州来同他们支持的人对阵。他们说，总统的反对将是候选 人当选的保证。
罗斯福没有理会这些滑稽动作，但是对于竞选运动的这种奇怪的发展方向，他却不能置之不顾。人民的精神和情绪发生了变化。在许多起 竞选中，问题已经不是那些标准的老一套可靠的东西，如繁荣、安全、改革、和平等等，而是一些含含糊糊的令人望而生畏的东西，例如州的 权利、“橡皮图章”国会、总统权力、清党问题。在其他的一些竞选当中，议员候选人陷入地方性问题纠纷。例如在南卡罗来纳州，科顿·史 密斯举起了白种人优胜的旗帜，不愿甘拜下风的约翰逊则还击史密斯，指出本人曾经“投票表示愿让一个大个子黑人男子在火车上坐在你老婆 和女儿旁边”。在宾夕法尼亚州，主要争端不是新政，而是贪污；在密执安州，问题是静坐罢工；在加利福尼亚州，问题是州的养老金方案。
罗斯福作为党的领袖理应具有一定力量左右竞选运动方向。在他自己竞选总统时，他可以运用他的非凡能力，使问题高度集中起来并且选 择进攻时机，但现在却不同了，他无法驾驭局势。不是他左右竞选运动，而是运动把他席卷而去。
他不得不花很多时间来表明他的立场。在竞选的最后几周，他发觉有必要为密执安州州长弗兰克·墨菲说些话，因为人们指控他背信弃义 ，对静坐罢工问题处理不当。他不得不反驳宾夕法尼亚州的共和党人，他们指责他不管该州的事情是因为当地的民主党人不符合他的口味。他 不得不申明他之所以没有谈到明尼苏达州州长埃尔默·本森并不是因为他不支持他；他不得不宣布，在加利福尼亚州，他支持击败了麦卡杜的 真正自由派人物唐尼，虽然罗斯福反对唐尼的“每星期四赚三十美元”的纲领；他不得不表明他支持威斯康星的参议员达菲；他不得不声明支 持纽约州州长莱曼和参议员瓦格纳作为再次竞选的候选人。既然要在全国竞选活动中到处灭火，总统当然不可能在竞选中处于驾驭全局的地位 。
选举前夕，罗斯福想把纷纭交错的头绪集中到一个焦点上。他重申最主要的问题是继续实行新政的问题。在随意谈到他正在海德公园建立 的“梦庐”（dreamhouse）以后，他说社会利益同房屋不一样，它不一定是一成不变的。他警告说，西奥多·罗斯福和威尔逊时代带来的巨大利 益在随后几届政府时期就所剩无几了。总统把长矛向反对派刺去。“例如今天，法西斯主义和共产主义—还有老式保守的共和主义——都没有 对我们这种形式的政府的继续存在形成威胁。然而我可以大胆地说，如果美国的民主制度不再作为一种具有生命力的事物向前发展的话，…… 那么，法西斯主义和共产主义，也许就会在老式的保守派共和主义不自觉的支持下在我国发展起来。”但是，政治上的紧急需要迫使罗斯福在 全国联播节目的讲话中，主要谈纽约的候选人。
选举结果对民主党的打击比罗斯福预料的更加沉重。共和党在众院的力量几乎增长了一倍，由88席增加到170席，在参院增加了8席。共和 党一个席位也没丢。众院里的自由派减少了一半。瓦格纳和莱曼两人都在纽约州当选，但是一位才华横溢、风度翩翩的青年地方律师托马斯· 杜威险些把莱曼打败，成为1940年该党最有希望的总统提名人。共和党赢得了一打以上的州长职位，向全国提供了一些新人物——马萨诸塞州 的莱弗里特·索顿期托尔，俄亥俄州的约翰·布里克，明尼苏达州的哈罗德·史塔生。在俄刻俄州塔夫脱击败了巴尔克利，夺走了一个参议员 席位，随后就把它变成了一个全国性讲坛。菲利普·拉福莱特在威斯康星州落选，墨菲和厄尔分别在密执安州和宾夕法尼亚州败北。
罗斯福力图减小这种局面的影响。他告诉朋友说，人们并没有抛弃新政。问题是党内的宗派主义和地方上的情况不理想。
权力之争
形势的关键在于，1939年，国会里的联盟的领导人已由1937年和1938年的守势公然转为攻势。过去，只要能够限制新政的扩展，他们就满 足了，现在他们要破坏重要的联邦计划，或者使之为他们的目标服务。过去，他们为反对总统控制立法部门而奋斗；现在，他们要把自己的控 制权扩大到行政部门。
总统对自己的机构行使控制权，往往是件棘手的事。他控制再严，也会有一些松松垮垮的单位因为机构的庞大而脱离他的控制。许多官 员是从历任政权中留任下来的人，他们只适应过去的思想和方针。一般说来，只要总统知道他们的话，他可以将他们撤职。但对其中一些人， 他是鞭长莫及。在罗斯福第一届任期之初就撤掉了“联邦贸易委员会”中一位留任的委员，主要原因是这个人对新政毫不同情。但是最高法院 后来裁决，应由国会来决定总统是否有权仅仅因为独立的委员不同意他的政策而予以撤职。所以许多官员对于总统这一领导职位的人选变更并 不那么在乎，而对于那种狭窄的职业特性和官僚集团传统反映却很灵敏。
政府里如果有一些野心勃勃、热情献身于自己纲领的人，则内部摩擦就在所难免。罗斯福的那一批争夺倾轧、争吵不休的僚属尤其如此 。从一开始最高级官员间就有激烈的冲突。火气大、好吵架的伊克斯无止无休地制造摩擦；他同休·约翰逊吵架，同摩根索、珀金斯小姐、霍 普金斯吵架，也同其他人吵架；他同华莱士之间的不和发展到两人面对面地大吵大闹，连对总统撒谎、不忠之类的话都骂出来了。田纳西河流 域管理局的三位委员个人之间和行政管理方面的矛盾尖锐到罗斯福不得不在白宫花很多时间来听取他们的申诉，最后把主席撤职才算了事。其 他的幕后斗争成为报纸的专栏作家评论的题目及鸡尾酒会上的谈资。
罗斯福的个性和管理方法也助长了这种乱糟糟的情况。他随便授权，致使官员们发现大家在权限上互相牵扯，纠缠不清。尽管罗斯福当众 表示不赞成公开争吵，但实际上是袖手旁观，有时甚至还表示欣赏。他认为官官相斗一较短长也不无好处。新政计划的临时实验的性质及其自 相矛盾的特点也是引起争执的另一根源。
对罗斯福的行政方式的批评在他第二届任期内增多了。这种批评给提出“政府少干预实业、多办实事”的保守派鼓了劲，而一心想把政府 官僚控制起来的那些国会议员则把这种批评当作现成的工具。然而认真研究美国政治制度具体要求和需要的学者们并不全部同意对于作为行政 首脑的罗斯福的这种批评。
罗斯福一再无视行政管理上的这一条根本准则，即首长必须统筹调配他属下的人员和机构，他必须“事事把关”。就罗斯福所面临的形势 来说，他蔑视那些老一套的教条是有道理的。譬如说，过分强调严密组织、责任系统和有效控制，就会窒息他所喜爱的那种生气勃勃、生动活 泼的局面。正如小阿瑟·斯莱辛格所说的，他那种含糊不清的授权办法“常常能考验人的主动性、能力和想象力，而其效果则远超过按常规办 事所达到的结果。”独特的是，罗斯福自己负起医治由于他的行政方法而造成的痛苦和创伤的责任。
罗斯福厌恶抽象的组织，他是从人的角度来看待行政管理的。他的善于体察人们的细微的差异和复杂性，甚至使他堪称行政管理的天才。 他对别人工作了解入微，给人留下深刻印象：遇到困难的时候，他就及时予以支持，使人振奋。但是他却不是那种对人甜言蜜语、轻易奉承的 阿谀者。他的一个政治助手从未得到过他对她的工作的褒奖，但她却能感觉到“一种热情的、经常的、持续的支持，感到他喜欢我，对我的想 法有信心，而且有时对我的行为举止和我本人一样觉得蛮有趣味。”
罗斯福之所以采取这种敢于放手的领导方式，原因之一是，这可以使那种陈旧得发霉的政府机关恢复生机，激发思路，此外，还有别的原 因。
罗斯福曾经不止一次地把个性和观点不同的人放在一个办公室，或者让他们同做一件事。他把国条院的一些重要任务交给莫利，后来又交 给威尔斯，这些任务实际上是属于赫尔的职责。他让休·约翰逊同总顾问唐纳德·里奇伯格在全国复兴总署中平分秋色。他给国防部长哈利· 伍德林任命了一位老是同他的上司作对的助理部长。他让伊克斯和霍普金斯两人共管公共工程；让伊克斯和华莱士两人管理资源保护和电力； 让法利和他手下其他一些官僚去管授予官职以及其他政治职能等问题。
罗斯福采取这种似乎荒诞的做法，一部分原因是它极符合他的个性。他不喜欢完全信赖某一个人。他喜观自己是注意的中心、行动的中心 ，这套制度使他处于伸向四面八方的行动的焦点。他善于扮演各种各样的角色，这使他能够在最有利的情况下，分别同形形色色的人打交道。 他的行政方法使他在政治事务方面消息灵通。因为他那些争吵不休的助手很快就会向他提供了各方面的情况。
然而，罗斯福之所以采取这套办法的主要是因为，面对美国政治制度中的各种离心力，他极力想保持对行政部门的控制。他采用在一个机 构中建立互相制约的权力中心的办法，使每个官员都更需要白宫的支持；总统实际上成为每个官员必需的盟友和伙伴。他减少了官僚机构自我 扩张的倾向；他防止了任何联合起来反对他的企图。实际上，他把“分而治之”的老办法略加修改，为己所用。
在罗斯福看来，这是个权力问题，不是狭隘的效率问题。奇怪的是，他的办法跟斯大林的办法很相似。一个研究斯大林方法的人曾说，他 采用这种重叠授权的办法，是为了防止指挥部内任何一个单独的环节作出重大决定，而不受到国家官僚政治的其他部门的干预，这样在上层就 把问题暴露出来。就最关心的是权力这点而言，罗斯福同斯大林一样是个政治行政长官，尽管他们的目的毫不相同。
罗斯福是经过什么样的考虑而采取这种方针的呢？虽然他从来没有把行政上高度个人集权的这种办法以某种形式固定下来，而且的确也不 重视对行政问题作抽象的论述，但他或许是充分意识到他应该采用一些办法来保持对他的机构的控制。他采取非正统的行政方法，肯定不是由 于对正统方法的无知。他在海军和担任州长时期的经验使他对基本的管理问题有充分的了解。他向国会提出的行政机构改组的建议就是根据老 规矩拟出来的。他要求对拨款的具体项目有否决权也是一样，但他未得到这项授权。他的许多下属渐渐地尊重他的办法，尽管这些办法曾使他 们感到为难。1939年担任预算局局长的哈罗德·史密斯发现总统是位反复无常的行政长官。但是几年之后，当他进一步看清楚罗斯福的工作范 围和状况以后，史密斯对罗伯特·舍伍德说，罗斯福也许是历史上最伟大的行政天才之一。史密斯的结论是：
他确实是个行政管理方面的艺术家。
然而，要对罗斯福在行政方面的作用作出最终评价，也得考虑到他的办法所造成的大量精力浪费和延误，更重要的是使罗斯福的计划—— 特别是复兴计划受到削弱。好的领导不但能激发人们的思想和活力，而且能使他们在建设性方面协调一致。关于罗斯福容忍他的助手之间无休 止的紧张和摩擦的问题，我们究竟能作出什么评价呢？这种内部互相间的攻击，其主要作用当然是破坏性的而不会是建设性的。在机构改革问 题上，伊克斯要把林业部门从华莱士手里夺过来的神经战正是浪费精力而毫无益处的实例。总统本人也承认他在执行新政上摇摆不定。假如像 人们所说的那样，检验效率的惟一真正尺度是生存，那么罗斯福的经济衰退，1939年持续增长的失业，1939年总统复兴提案的削弱就提出了一 个严重的问题：他这个行政领导是否合格。
罗斯福的做法必然引起他僚属的不快和困惑。伊克斯有一次不禁脱口而出：“你这个人很了不起，但是在我认识的人中，你也是最难共事 的。”
“因为我有时太苛刻了？”罗斯福问道。
“不，你并不苛刻。但即使对那些忠实于你而你也完全相信其忠实的人们，你说话也不坦率。你对自己手里的牌把得很严。……”伊克斯 继续说，如果总统信任他的顾问，他们的建议会使他不犯错误。罗斯福愉快地接受这个批评——但他并没有改变他的方法。
又有一次，民主党的政治家们敦促罗斯福任命“民主党全国委员会”的一位委员为联邦法官，而司法部却支持一位政府检察官。双方争得 不可开交，于是总统把两方面的代表召到白宫。双方各陈己见。
“我告诉你们，我打算怎么办，”罗斯福说。“这两个人我都不要。”他说出了他的人选。“你们听说过此人吗？”双方都没有听说过。
“那好，”总统继续说道。“他的父亲是个很杰出的人，有一次这老头坐在他的游艇上，一个巨浪把他冲下海去，接着又一个巨浪，把他 冲回船上。这人真了不起！”他的客人所得到的解释就是这些。而事后证明罗斯福的任命是非常正确的。
作为一个行政管理艺术家，罗斯福要靠手边的材料工作。材料当然不够。因此要对作为行政首脑的罗斯福作出最后的评价，就必须看他开 辟新材料来源的能力。他用这些材料去造就一个既能鼓舞人心而又能使人们各尽职守的行政领导班子。最后，他进行有效的行政领导的能力， 还要取决于他进行创造性政治领导的才能。
作为党的领袖的罗斯福
历史学家沃尔特·米利斯在1938年底写道，新政“已经降低为这样一个运动，它没有纲领、没有有效的政治组织、没有广大群众性政党的 力量支持、没有候选人。”时间的推移并没有使这个判断失效。它使这样一个问题显得更加尖锐了：在美国近代史上最大的一次选举胜利以后 才仅仅两年，为什么这位当代最有才华的竞选者就理应得到这样一种评价呢？
可以从罗斯福开始竞选总统以来就一直采用的那种政治策略中找到这个答案的一部分。在1931年和1932年，他像任何雄心勃勃的政治家那 样，需要争取态度和利益各不相同的民主党领袖和集团的支持。民主党已严重地分裂为不同思想、不同地区的一些小派别，所以罗斯福1932年 开始竞选总统时的靠山就是这样一个五花八门、东拼西凑的大杂烩。胡佛在自己党内引起许多方面人士的不满，因而使一些共和党集团和独立 的集团转而支持罗斯福。结果，1932年人民的授权必然是很不明确的，而明确的只有一点，就是新总统在对付萧条上必须有所动作，而不论采 取什么动作。
罗斯福应乱世的召唤，慨然担当起全民领袖的重任。他并不倚重党的支持，而是斡旋于各种互相对立的利益集团、政治领袖和思想派别之 间。在1933年的危机笼罩下，他的掮客式的领导是很起作用的。他大得人心，推行了他的应付危机纲领，振奋起全国的精神。1934年的国会选 举不是对民主党的赞赏，而只能证明总统得到广泛的支持。
以后，他那些胡乱拼凑的追随者开始星散了。右派反抗，工人闹了起来，休伊·朗和其他一些人加紧他们骚扰性进攻。由于政治上的这 些发展，由于部分新政措施被最高法院否决，以及需要使尚待批准的改革法案能获得通过，罗斯福进行了一个巨大的、突然的、而又毫无计划 的向左转。这一转变就使他成为成员庞杂、并无固定形态的中间派和自由派大联合的领袖。简言之，使他成了党派领袖。从1935年中到1938年 底，罗斯福放弃了充当各集团间掮客的角色，而担当起党派领袖的任务，指挥着他那中间派和左派的“伟大联盟”。
这个角色，总统也扮演得极为出色，特别引人注目的是在1936年竞选运动快结束的时候。1937年，他常谈到杰斐逊和杰克逊以及其他一 些伟大的总统，他说，他们是大多数人民的伟大领袖。1938年，他曾试图改良民主党，使之成为人民中大多数人的工具。结果，这个努力归于 失败——关于改组最高法院的斗争和有效的复兴措施遭受了挫败，而且清党问题也告失败。
失败的原因很多。美国的宪法制度在设计时就注意到了要防止轻而易举地利用群众的多数来控制政府。三十年代中期的经济恢复不但使 全国增强了对自己的信心，减少了对白宫领导人的依赖，而且加强了许多利益集团和领袖人物的力量和雄心，他们很快就越过新政政策和罗斯 福领导的界限而向前推进了。况且，要改革党的体系使之现代化并非易事，不得连任三届总统的惯例也使许多人认为罗斯福的政治权力即将告 终。不过，失败还来源于罗斯福在作为一个政治战略家方面的局限性。
问题在于罗斯福担当起党的领袖或多数派的领袖均非出于经过深思熟虑和缜密计划的政治战略，而只是为了适应眼前各种发展的需要。 作为全国大多数人的领袖，他依靠的是他个人的声望、他的非凡的魅力或者是热烈的感召力。他并没有像他在1937年就职演说中阐述的那样， 为扩大内容的新政建立一个牢靠而有组织的群众基础。缺乏这种群众基础，他在国会里就无法建立一个由基层议员组成的多数派集团来实现他 的纲领。所以，关于最高法院的斗争后来变成了一场国会斗争，而总统可以投入战斗的后备力量却微乎其微。
总之，罗斯福作为党的领袖并没有从战略上作出部署，没有就党的组织改革进行深谋远虑的、彻底的、长期的尝试，清党标志着他对党的 领导的破产。五年来，总统把不干预“地方”选举搞到了神圣不可侵犯的程度。当候选人——其中许多人是坚定的新政派——急需白宫支持时 ，麦金太尔或是厄尔利就拿“总统不参加地方选举”这条“牢不可破的”戒律来抵制他们。当政府的好朋友基·皮特曼1934年面对共和党和麦 卡伦派民主党的联盟时，罗斯福只是说“我非常希望我能够在会议上公开发言，告诉内华达州，我千分之一千地支持你！”但是，“像对预选 保持沉默这种事情正是我的工作对我的许多惩罚之一。”在1934年的选举期间，内阁成员向他请示他们是否能发表竞选演说时，罗斯福回答说 ，只能在他们自己的州内，其他地方不行。
罗斯福过去一向是小心谨慎，而在1938年却一改常态，把政府的全部政治砝码——金钱、宣传、报纸影响、联邦官员以及他本人的声誉— —都投入了地方选举，力图把他的政敌清洗出去。他在主要方面遭到了失败，而他的失败大半归咎于他早期的政策。在遭受白宫五年的冷遇后 ，地方候选人和党内集团都不服从总统的管教了。为什么要服从呢？白宫并没有给过他们什么好处。
实行清洗这件事本身就是罗斯福典型的应急措施。虽然背叛党的问题好几个月来已很突出，清党的想法在1938年冬天已经形成，但是当局 的做法绝大部分都显得在最后一刻是匆忙、不合式甚至是十分笨拙的。在有的州，白宫的干预只是使得党内反对派更加对立，却不足以保证使 之落选。罗斯福自己采取的策略更是鲁莽行事与犹豫不决、面对面的直接交锋与诡谲的幕后活动二者奇怪的结合。
然而罗斯福作为党的领袖，其主要失败还不在于清党。问题在于他当了六年民主党全国领袖以后各个州的民主党的状况。例如，在宾夕法 尼亚州，劳工、新政派、民主党保守派吵得不可开交，罗斯福把它比喻为但丁的地狱。深刻的分歧使伊利诺伊州的民主党大伤元气；威斯康星 、内布拉斯加和明尼苏达等州的民主党因为在1934年和1936年两度被白宫遗弃而无所适从。加利福尼亚州的党则分裂为有组织的民主党、“每 星期四赚三十美元”运动的支持者和许多其他派别。
更重要的是纽约州民主党的情况，因为罗斯福对他自己那个州的政治形势知之甚详，而且也没有禁止干预该州事务。对于1933年纽约市市 长的选举，他的干预是非常巧妙迂NE93A的，若干年后政治家们仍在争论他支持的究竟是民主党的哪一派，他是否非常想让拉瓜迪亚当选。1936 年他鼓励纽约州成立工党以便有助于他再次当选。法利、弗利和其他的民主党人指出，工党总有一天会反对该州的民主党，而他却嗤之以鼻， 但后来事实果然如此。到1938年，纽约州的民主党比过去许多年更加削弱，而且更加四分五裂。
这是罗斯福的特点，他把1938年选举的失败主要归咎于各地民主党候选人和领导人的弱点。其实原因要深刻得多。总统没有从基层起建立 更强大的党的体系，没有使之更直接地响应全国性的领导和更紧密地配合新政纲领及措施，这就留下了政治上的真空，而这个真空很快就被以 在位的或正在争夺职位的州或地方领导人为中心的权势集团所填补。罗斯福和他的新政大大巩固了地方党的集团，也大大巩固了他们组成的利 益集团。新政在全国范围内使各种利益集团摆脱了懒懒散散的状态而成为有可能破坏罗斯福联盟的政治势力集团，与此同时，新政也促使地方 集团脱离白宫的控制。
在罗斯福的第二届总统任期开始后不久，威廉·艾伦·怀特给法利写信说：“如果我们亲爱的领袖在约翰·刘易斯和卡特·格拉斯两人之 间找不出共同点的话，那么他就必须抡起大锤把两人间的巨石打碎，不再管什么党不党，而是在大锤下的一片碎石上去拼凑他的政策吧！”这 位有眼光的堪萨斯州人的评论很能代表当时许多自由派人士的希望。总统已经从他的帽子里变出了那么多只兔子，难道就不能再变出一只来吗 ？
清党事件表明，他变不出来了。帽子是空的。但是怀特的建议对作为党的领袖的罗斯福是一大考验。总统还有多大的活动余地？他有无可 能建立一个更强大的党？美国政党制度的性质，特别是民主党，是否排除了为实现总统在第二任就职演说中所提出的更广泛的新政而必须进行 的基本改革的可能性？
从表面上看，习惯势力相当强大。美国的党派制度并不容易改变。就其主要方面来说，一个全国性的政党就是一些盘根错节的地方集团的 控股公司，而这些集团又以这样一些人为中心，他们掌握着或正在争夺无数州的或地方的职位——例如州长、县长、州立法委员、市长、地区 检察官、美国参议员、县政专员、市政委员等等，大家又通过党的传统、总统的领导、以及某种程度上的共同主张而松散地联系起来。只要美 国宪法制度还创造值得各州和地方通过选举去占有或争取的东西，那么政党就会一直无纪律无中心。
长期沉溺于复杂的美国地方政治的罗斯福，对于政党改革方面存在的障碍是一清二楚的。他不愿与令人不快的地方领袖如黑格和凯利之辈 闹僵，就是他无意实行显而易见的改革的明证。总统或许也低估了自上而下地给党注入活力的可能性。
有的新政派担心民主党的衰败使它不能成为实行进步政治的支柱，因此主张建立忠于新政的总统派，这种派系可以把党从地方性的争吵中 拯救出来，使之致力于全国性的纲领。组织总统派的尝试夭亡了。然而，如果总统给予指导和支持的话，本来是可能成功的。新政已经在党内 激发起生气勃勃的因素，它们把纲领放在地方利益之上，它们关心的主要是改革和复兴的全国性政策。通过与这些力量合作，依靠他个人的威 望和他对全国党的机构的控制，总统足以对付新政的反对派，而且也是可能使中立分子转而支持新政。
这样做究竟会不会成功无法回答，因为根本就没有这样尝试过。但令人感到矛盾的是，清党本身表明，长远的、经过良好组织的努力可能 在许多州起作用。因为清党确曾在两种情况下奏效了——在北部城市区，在那里曾有所规划而不完全是仓促上阵；在南部某些州，在那里白宫 帮助的是地位巩固的在职者如奥康诺，而不是想搞掉某个地位巩固的反对派如佩珀和巴克利。清党的结果的确划出了总统力所能及和无能为力 的区域的大致分界线。
要是总统在第一届任期内曾经认真培育党内的新政派势力的话，前一种区域无疑的是会大得多的。
可是他没有这样做。总统没有重视他所领导的这个庞大的政治组织的潜力，其原因是多方面的。他为争取1932年的提名为总统候选人作了 巨大让步，现在他必须接受这种让步对他的约束，包括接受加纳和其他保守派进入内部核心。他在第一届任期内的成功，使得他的那种个人领 导的方式看来似乎可行，凭着他无穷的智慧和吸引力，他克服了一次一又一次的危机。于是，罗斯福就不从长远着想去花功夫把党组织起来。 作为一个急功近利的政治家，罗斯福关心的是他个人的政治地位和选举地位，而不顾党要付出多大代价。运用他自己的政治手腕，总比去改善 摇摇欲坠、散散漫漫的党组织要容易得多。
然而，罗斯福之所以未能把党建设起来，主要原因在于他不愿意充分承担党的领导义务，在于他始终想保持选择策略路线、包括退却路线 的自由。罗斯福的许多个性使他成为一个出色的策略家——他的敏锐、他的善于扮演各种角色、他的能攻能守、特别是他个人的吸引力和诱人 的魅力——但这些特征却不适合进行艰苦的、长期的、坚定的努力来发展一个群众性的运动，以支持一个贯彻始终的政治纲领。后一种情况要 求在思想上和政治上采取一种既定的战略——而这正是罗斯福所不愿承担的义务。
他从未忘记伍德罗·威尔逊的深刻教训，他脱离了他的追随者，前进得太远了。不过，也许他也没有充分领会威尔逊的教导，“如果总统 带头，党就不能不跟他走。”如果罗斯福曾按照精心择定的目标来领导和组织党，如果他曾唤醒农民、工人、领取救济者、白领工人、宗教和 种族的少数集团等广大群众并使他们与党密切结合起来，如果他能运用他自己发动的有组织的运动来对付利益集团的联合势力，那么在第二届 任内，新政在国内战线上的情况就可能大不一样了。
所以只有对领导一词作最狭义的理解时，才能说罗斯福是一个杰出的党的领袖。一方面他把党联系（也许是松散地）到一个纲领上；他给 它带来了辉煌的胜利，他从思想上使它转向新的方向。另一方面，他使党从属于他的政治需要他没有把它作为自由派思想和行动的泉源而充分 利用其潜力；同他刚成为党的领袖时相比，他并没有使这个党有些强大，至少就其基础而言是如此。
然而，在评价他对党的领导时，有一点是可以为罗斯福辩护的。就在新政在国内进入尾声之际，有一些新问题和新势力正成为全国和全世 界注意的中心。不管他的变化无常和权宜应付的弱点如何，但也正是这些特点使他具有应付新情况的行动上的灵活性。在世界事务中危机接踵 而至的1938年和1939年，迫切需要的正是这种灵活性。