罗斯福极力掩饰他在法院改革上的失败。他指出法院对一些新政议案采取了新的态度。他感到全国受到了教育，认识到有必要对宪法作广 义的解释。但他还是认为，斗争并未结束。“司法改革的必将到来，正如上帝造人之确定无疑”，他给参议员格林写信说：“跟我一道干下去 吧！”
背地里，这个失败使他深感痛心和震惊。法利看见他表面上同过去一样高高兴兴，内心却因党内的反叛分子而极为不安。在内阁会议上， 他朝着加纳说一些既是打趣又带讥诮的话，而副总统则紧绷着他那长着粗密的白眉的面孔。在法院斗争令人心烦意乱的最后几周中，罗斯福甚 至好几次丧失了平时那种泰然自若的神气。总统狠狠地把厄尔利骂了一顿，因为后者就法院斗争发表了一篇讲话，报纸断章取义地作了报道。 罗斯福甚至在白宫记者团面前大发雷霆；他之所以发火是因为林德利和其他记者把博斯·弗林的一次社交性访问说成是总统干预纽约市长职位 之争的证据。罗斯福这次发火并非偶然；他硬是把一次四十分钟的记者招待会变成了一大顿训斥，还一再要林德利道歉。
更明显的是罗斯福对待约翰逊将军的态度，这时他成了一个激烈反对新政的专栏作家。华盛顿谣传说，尽管总统有言在先，但并非真心想 把鲁滨逊安插在法院，总统为此大为恼火。约翰逊在他的专栏文章中指摘罗斯福有意背信弃义，接着这位全国复兴总署的原署长就被召到白宫 。罗斯福一面朗读这篇专栏文章，一面挖苦地予以评论。第二天总统把后来的对话告诉了伊克斯：
“休，你这篇东西如果写在老乔·鲁滨逊活着的时候，你知道他会怎么对你说吗？”
“不知道。”
“他就会说，休，你撒谎，你这个胆小鬼，这个无赖。”
约翰逊满面通红，罗斯福又一字一句地把这句话重复了一遍。接着，据总统说，约翰逊哭了。
有意思的是，罗斯福的发火全跟报纸有关。他写信给驻西班牙大使鲍尔斯说：“那些自满而懒惰的报纸——要占全部报纸的百分之八十五 ——一个劲儿地反对政府要做的每一件事。对形势的最好描述是，1936年春、夏、秋天的竞选运动在1937年全年仍在积极地继续着。不过，选 民们今天还和去年秋天一样是同我们站在一起的。”为了避开新闻记者和出版商，为了再次体会一下群众的热情支持，为了把他的计划在议会 特别会议之前交给人民，总统决定去西北部作一次旅行。
9月下旬，一长列总统专车离开首都驶经中西部的玉米地带，穿过怀俄明、爱达荷、蒙大拿、俄勒冈和华盛顿等州漫长的峡谷。竞选运动似 乎又在重演，罗斯福在车后的平台上侃侃而谈，同地方上的政治家们握手，与州长们和参议员们促膝谈心。总统在博伊西对群众说：他觉得自 己像安泰——“我因同美国人民接触而重新获得力量。”但是当总统为大坝举行落成典礼和视察垦殖系统时，友好的记者认为他不是安泰，而 是一位现代的保罗·布尼安，他在为施工中的庞大工程欢欣鼓舞时又在谈论将来的种种宏图了。
总统还整了整党内的反叛分子。在内布拉斯加州，他故意不邀请曾反对过法院法案的参议员爱德华·伯克参加他的宴会。在蒙大拿，他一 再赞扬默里而冷落惠勒。在怀俄明州，没有邀请奥马奥尼，而当这位参议员作为欢迎委员登上总统的专车时，罗斯福倒是愉快地同他打招呼， 并没有阴沉了脸。但是后来他对卡斯珀的听众说，人民是不喜欢只是空谈目标而不采取行动促其实现的政治家的。在博伊西——是警告全国的 民主党的反叛分子吗？——罗斯福只是对共和党参议员博拉笑脸相迎。
旅途中，广大群众的反应使总统的精神为之一振。他觉得人群规模似乎超过了一年以前。他意识到人民并没有理解法院问题的本质，但他 们仍然支持他提出的目标。在返回华盛顿的旅程中，他发表演讲要求扩大农业计划，实现工资工时立法，强调的是目标。随即，10月5日在芝加 哥，他突然转变话题引起了一阵轰动。
成千上万的人排列在总统经过的从车站到公共工程署大桥的沿途上，他要去给这座桥举行落成典礼。罗斯福告诉群众说，他故意选择芝加 哥来谈一个“肯定是关系到全国的”问题。很快他就谈到世界局势——他的谈法是十六年来其他总统所未曾有过的。他间接地提到在西班牙和 中国不断升级的战争行动，以严峻的语调谈到文明的基础受到了猖獗一时的恐怖主义和国际间不法暴行的威胁。如果情况恶化，美国不能指望 侥幸，西半球亦难免遭到侵犯。
“爱好和平的国家必需共同努力，反对那种撕毁条约和惨无人道的行为，这种情况今天已造成一种国际无政府状态和混乱不宁，仅仅依靠 置身事外或保持中立是不能免遭其害的。”没有哪个国家能够同这种广泛蔓延的动乱隔开。“全世界百分之九十的人的和平、自由和安全遭到 其余百分之十的人的危害，这少数人要把国际秩序和法律统统推倒。”接下来是罗斯福式的高潮。
“当某种传染性疾病开始蔓延的时候，为了保护居民的健康，防止病疫流行，社会允许并且齐心协力对患者实行隔离。”总统很快接下去 说，他决心采取一切实际可行的措施以避免卷入战争。他的演说以含糊的措辞结束。他说：“我们正采取措施以尽可能减少卷入的危险。但是 置身在一个信任和安全已荡然无存的乱世，我们绝不会得到安宁。”
群众高呼，表示拥护。回到火车上时，总统问塔利小姐，“你说怎么样，格雷斯？”她对群众的反应感到很激动，总统点头称是，说：“ 是呀，总算是做了。这件事非讲不可。”
而总统的意向究竟如何？是什么样的集体行动？是什么样的隔离？回到华盛顿后，对罗斯福的强硬语言感到意外和震惊的赫尔默不作声。 党的其他领导人物也一声不响。出来说话的是反对党。和平主义者指摘总统把人民推向战争的道路。孤立主义的国会议员扬言要对他进行弹劾 。劳联通过决议反对卷入国外战争。国会收到的电报表明绝大多数人反对同国联在远东采取一致行动。
罗斯福后来对罗森曼说：“这种情况十分可怕：你想领个头，但回头一看，身后一个人也没有。”他对党的头头们一言不发感到恼火，他 们是应当说话的。他与自己的队伍隔开了，不得不重新把关系建立起来。第二天，记者要求他解释这篇演说时，罗斯福就十分谨慎。他说，他 的演说不是否定中立——甚至可以说是中立法的扩大。
林德利说：“你说你所概述的情况同中立法毫无抵触，但我却觉得二者是根本对立的，你的解释并没有使我明白。”
总统说：“细细想想吧，欧内斯特。”
“想了多年了。两者看来是根本对立的。如果你要同一个国家集团结盟，又怎么能守中立呢？”
总统问：“你说什么？‘结盟’？你是说签订条约吗？”
林德利说：“那倒不一定。我是指要与爱好和平的国家一道行动。”
“世界上还有许多没有试过的办法。”
林德利仍然固执己见，“但是，无论如何，这总不能称作是一种中立的态度吧——‘把侵略者’同‘世界上的其他国家隔离开’。”
“我可不能给你提供任何线索。还是你自己去创造吧。……”
几天以后总统更加收敛了。他宣布美国参加即将召开的关于远东局势的华盛顿条约缔约国会议——这就清楚地表明，不存在对侵略国实行 制裁的问题了，至少当时是如此，因为日本和中国都是这个条约的签字国。
但是到了现在——1937年10月——在另一个领域，一场风暴又袭来了。
暴风骤雨
夏末，股票已呈现疲软现象。起初似乎是一种正常的下跌，人们也只提出了一般的解释——重新整顿，纠偏性的变动，诸如此类。但是情 况急速恶化。市场上出现了一阵阵抛售风潮，股票价格跌落到新的最低点。刹那间仿佛回到了1929年。委托抛售的函电从全国各地雪片般飞来 ，一天之内成交额就达到七百万股，连交易所自动收报机也简直应接不暇。
内阁倾向于把这次下跌看作是一种人为的倾向：珀金斯小姐9月中旬报告说，统计人员预计商业活动不久就会回升。在一星期后的记者招待 会上，总统甚至谨慎地表示了这样的观点，即国家已经脱离了长期以来的基本紧张状态。一直到10月初，内阁成员还在谈论市场上的“纠偏性 下跌。”
罗斯福处于一种自相矛盾的状态中。他认为经济情况基本上是健康的。10月8日他对内阁说：“我到各地去了一趟，知道情况是好的。”“ 农民的产品能卖到好价钱。”他怀疑是大财团对市场施加压力，向政府发难。“只要我们耐心等待，不动声色，情况自会好转。”
然而总统却不敢在公开场合表示乐观。他最担心的是落到同胡佛一样难堪的境地，三十年代初期，胡佛月复一月地发表充满希望的声明， 结果成了无情的讽刺。罗珀曾试图安抚他那个商业性的选区，罗斯福十分不悦地对他说，“丹，我希望你不要再发表那些胡佛式的声明！
稳守不动对罗斯福和对胡佛都一样无济于事。股票继续下跌；整个经济这时也开始下降。摩根索报告说，金融界极为不安。摩根索自己也 极为不安。他对罗斯福说：“我们正直接走向另一次萧条。问题是，总统先生，我们该怎么办？”罗斯福非常了解他这位财政部长，所以没有 被吓住。他也没有被商人们纷至沓来的电报吓倒，这些人发出警告，提出建议，强烈要求有所行动——什么行动都行。他对记者嘲笑一位工业 家，此人在一份长达三页的电报中称，他不是为大投机商或中等投机商说话，而是为那些从事一两万美元的小本经营的小投资者说话。
但是，经济下降的严酷事实是不能一笑置之的。11月初，珀金斯小姐在一次内阁会议上报告就业人数下降，而通常在这个时候是上升的。 接下来是长时间的讨论。当摩根索建议罗斯福公开地把当前情况同 1933年初的情况作一比较以稳定商业界时，总统面露难色，说：
啊上帝，亨利，你是要我把记录重念一遍吗？”讨论的情况表明，内阁在行动方针上存在严重分歧。摩根索、法利和罗珀要求对经济界持 安抚态度，而伊克斯、珀金斯和华莱士则主张扩大新政措施。政府的经济学家们也意见纷纷，莫衷一是。
罗斯福如坠云雾不知所措。伊克斯从来没有见过他对事态的发展如此忧心忡忡，急于从内阁拿个主意。以前曾经有一位总统，在两种对立 的意见面前大声嚷道：
我真是搞不明白这个税收问题听这边的意见，觉得好像很对。可是，上帝呀！我跟那边一谈，觉得他们也一样没错。……天啊，这叫什么 事呀！”也许罗斯福比哈定更有教养，但其困惑之状并不次于他。他告诉记者说，他收到了两位著名经济学家的来信：
“一个说，整个问题是个资金周转的速度问题，所以用不着注意购买力的问题。另一个却说，不要理会那个资金周转的代数公式；整个问 题是一亿三千万人的购买力问题。”
最后总统几乎是哀叹地说：“这种研究简直是妙不可言。”
到11月中旬国会举行特别会议时，经济下降达到了十分严重的地步，已经不能公然地不予理睬了。总统对国会宣称：“自从你们8月休会以 来，工业生产和工业收益在经过四年多相当稳定的发展后出现了明显的衰退。”他很快就补充说，在衰退开始前他已经觉察到经济情况不稳， 又说下降还没有达到严重的程度。“但是它已产生影响，使国民收入减少，这当然是令人关心的事情。”现在任务是既要制止衰退的发展，又 要为更持久的恢复奠定基础。
但是总统并没有向国会提交应付危机的计划。可能对恢复产生影响的两个项目——永久性的全国农业法和工资与工时法——都是正常会期 遗留下来的。另外两项建议——行政改组和地区规划——也不例外。罗斯福之所以只是旧调重弹，表明他无法制订一项基本的经济纲领。
这种情况也许关系不大，因为这次特别会议本身就是乱糟糟的。参议院一开始在瓦格纳的反私刑法案上就碰到了一个怒气冲冲的阻挠议事 者。在众院，罗斯福派的领导人经过一系列交易才为一项请愿书征集到了足够的签名，把工资工时法案从规程委员会里弄出来，接着由于劳联 的某些派别和南部议员的反对，这项法案就像撞到了岩石一样，碰得粉碎。农业法案的进展较快，但部长华莱士和农业局主席奥尼尔之间有分 歧。行政改组和区域规划法案几乎毫无进展。圣诞节前不久国会休会时，罗斯福的四项提案，一项也没有获得通过。
罗斯福的政敌们保持着警惕。他们还记得两年多以前总统在查尔斯登一次即席发言所说的几句话。“是的，我们在往回走——不是完全由 于偶然，我的朋友们，也不是像车轮子那样转动一下，回到老地方。”当时罗斯福是这么说的。“我们比从前任何时候都更加稳妥地回来了， 因为我们原本是这样计划的。别人怎么说，根本不必理睬。”现在共和党的一些演说家都讥诮地用这些话来奚落罗斯福。
有个记者小心地就这件事探听罗斯福的意见。总统没有生气。他说，1935年在查尔斯登是确有其事。“我们当时所做的是要在以后两年半 的时间内，实行刺激金融和经济活动的政策，而且毫无疑问收到了预期的效果。”但是，他补充说，以后对经济的刺激大大减少，“全国复兴 法”和“农业调整法”已经被人弄得面目全非。
罗斯福的答复有欠真实。阻挠新政计划的不仅仅是最高法院。在寻求切实可行的经济政策时，总统自己就反复无常。就像莫利后来刻薄地 挖苦的那样，如果把他的各项政策看成是一个完整的计划的话，那就等于相信一个顽童卧室里收集的蛇标本、棒球赛照片、校旗、旧跑鞋等等 是一位室内装饰家有意摆置的。的确，罗斯福自己就吹嘘过他敢于试验。五年中，他曾经改变方向，转换速度，并且沿着自己的足迹向回走。
从经济上说，新政是一种冠冕堂皇的机会主义货色。罗斯福曾试过紧缩经济，然后是扩大支出，后来又限制开支。他时而增加直接救济费 用，时而增加公共工程支出。他曾经试行过有控制的通货膨胀，然后又实行物价管制。他曾经试验过经济上的民族主义，后来又鼓励赫尔的经 济国际主义纲领。他的金融政策是东拼西凑的——放弃金本位，就沃伦价格理论进行了一次半途而废的试验，不认真地考虑膨胀的银本位经济 政策，后来又同英法缔结了一项稳定金融的协议。
然而，试验毕竟只是达到目的手段而不是目的本身。罗斯福也认识到这一点。他解释说，他的迂回曲折完全是为了一个目标——一种比较 稳定的经济繁荣，为人民群众提供较好的生活条件，特别是对全国三分之一居住困难、衣衫褴褛、营养不良的人。他说，在争取实现更伟大的 目标的过程中，方法的改变不过是为了适应经济形势的变化。只要经济情况在改善中，这种说法倒还能令人信服。但在1937年秋，这只不过是 一种空洞的辩解罢了。
然而，罗斯福在一个经济问题上表现了一种顽强的坚定性和一贯性。这就是平衡预算。当然，这并不是说他使预算得到了平衡——但这始 终是他的财政政策的中心目的。在第一届任期内，他翻来覆去地谈这个问题，直到它变成陈词滥调。1936年竞选期中，他曾经答应要平衡预算 ，1937年初他又满怀希望地预言一两年内预算即可平衡。在关于最高法院的斗争期间，罗斯福曾对加纳说：“我已说过五十遍了，预算将在 1938年财政年度实现平衡。如果你还要我说的话，我可以重复一遍，或者重复五十遍。”
奇怪的是，衰退似乎只是更加坚定了总统要使预算得到平衡的决心。9月底他在邦维尔宣布，他预计“下个财政年度肯定会实现平衡。”他 在记者招待会上又一再重复了这个声明。国会只乐意花钱而不愿意提高税收的倾向使他生气，1937年整个秋天，他一直忙于设法削减开支。
在11月10日晚上这种努力达到了顶点。一直在要求总统消灭赤字的摩根索，向纽约政治科学院宣布，政府肯定是要使预算达到平衡的。这 并不是什么新闻——但这却使罗斯福周围的新政派经济学家感到惊愕，因为在这篇演说发表前的一两天，他们从总统举行的一系列会议上得到 的印象是，他正在考虑扩大支出的问题。
他们还怀着希望猜测，摩根索是否是在打诳语？不是，实际上罗斯福事先已看过了这位部长的发言稿。
不管私下有多少疑虑，罗斯福表面上是坚决要节约政府开支和平衡预算的。或许他希望作出这种保证就可以使商业界的恢复信心，制止衰 退继续发展。然而经济并无起色。
这是一个阴沉沉的12月，总统带了霍普金斯和伊克斯到墨西哥湾去钓鱼，但是此行由于他下颚感染发炎而不得不中止。伊克斯从来没有见 过他那种无精打采、垂头丧气的样子；他甚至说，国会爱怎么干，就怎么干吧！12月中旬，日本轰炸机炸沉了美国炮艇“帕奈号”，炸死了三 名美国人。如果日本不是恰恰在圣诞节前夕满足了美国的要求，一场危机眼看就要爆发。总统对全国发表的圣诞节祝词实质上就是一次宣扬“ 爱你们的敌人”的讲道。然而，1937年他最后的官方活动之一就是表示希望扩大美国的海军。爱你们的敌人吧——别忘了手里要拿着大棒。
为实现纲领而展开的宫廷斗争
新的一年——1938年——并没有给经济形势带来转机。商业指数继续下降；对失业情况所作的特别调查证实了政府最担心的事情。失业人 数在八百万到一千一百万之间。
总统保持着一副蛮有信心的样子。他向国会发表了一篇长长的咨文，实际上是以十分认真的劝导口吻重申新政。他再次要求平衡预算，除 非这个措施要使美国人挨饿或领取失业救济。罗斯福重提他的1937年的纲领，并保证他不会“使人民失望”。1月初，他在杰克逊纪念日宴会上 的演说就是号召“全国绝大部分公民”同他一起，按照杰斐逊、杰克逊和林肯的精神来制约极少数人的势力和特权。“我们知道会有少数人— —他们在商人、银行家、工业家中只不过是一小撮——会拼命设法保持他们现在对我国工业和金融所拥有的独占性的控制权。同这一小撮人会 有一场战斗——我将欣然投入这场战斗，但这又是一场决不与邪恶妥协的战斗——不取得胜利，决不罢手。”
总统在向国会发表演说以后，对众院共和党领袖斯内尔说：“伯特，就像纽约东区的人常说的那样，不是请求他们，而是通知他们！”
但是通知他们些什么呢？实际上，罗斯福自己也茫然不知所措。对此他颇有自知之明。他担任了五年总统以后，在一场日益深化的经济危 机中，还得重新学习经济制度中的那些奥妙方法，这实在使人觉得既可怜而又有兴味无穷。同往常一样，他更多地同人商量而不是请教书本。 有一位纽约银行家曾经警告他不要去向那些不切实际的危险的理论家请教，总统写信给他说，他所会见的实业界人士比任何其他方面的人士都 多。“假如你能够来到我的办公室，在我旁边坐上一个星期，那对你将大有好处，正像我每天大受教益一样，你也会在各方面大受其惠。”总 统又一次同人们谈到深夜，仔细讨论他们的想法。
不幸的是，罗斯福愈是向他周围人士和所召见的人们求教，他就愈有危险卷入自己的僚属、内阁、整个顾问班子在经济政策上的争论而不 能自拔。而且他也愈来愈深地陷入了学院派经济学家们的论战之中。
秋季和初冬，罗斯福的保守派顾问似乎占了上风。摩根索关于平衡预算的演说，总统对这一问题一再提出的保证，大肆宣扬节约政府开支 的决心，在讲话中经常注意把大部分商人同极少数不法分子区别开来—这一切都是为了提高商业界的信心，鼓励投资者，支持股票市场。新年 后不久，罗斯福在同记者举行的“预算讨论会”上说，最重要的事情是把下一个财政年度的预算支出削减五亿多美元。
总统的谨慎并没有给商业界带来安慰，而主要是起了唤起他周围的新政派分子的作用。到了1937年底，他们正把问题直接提交给人民。但 这只是一种迂战术——他们的主要目标是要在罗斯福本人的经济思想中占据突出地位。
这时新政派已经成为一个相对稳定和统一的集团。他们在内阁中的领袖是伊克斯、华莱士、珀金斯，还有到了1938年也许比上述这些人对 罗斯福都更有影响力的霍普金斯。在这些显要人物背后，是一批华盛顿从未有过的精明能干的谋士。热情奔放的科科伦同从前一样地活跃，表 现了他的非凡能力：即既擅长严格的技术性工作，又擅长辛苦的幕后政治交易。在这个时期中，一位影响日增的官员是联邦储备系统董事会主 席，名叫马里纳·埃克尔斯，是一个来自犹他州的尖尖面孔的银行家。还有两个日益引人注目的明星是威廉·道格拉斯和罗伯特·杰克逊，前 者当过教授现任证券交易委员会主席，他有一头黄红色头发，后者是一位由于在司法部工作而闻名的纽约律师。在这些人后面有为他们提供图 表、备忘录、进行分析的十几个不甚知名的经济学家和律师——劳工部的伊萨多·卢宾、农业部的莫迪凯·伊齐基尔、财政部的赫尔曼·奥利 芬特、埃克尔斯手下的劳克林·柯利、霍普金斯手下的利昂·亨德森和戴维·奈尔斯。
1937年底，新政派分子东一批西一拨地秘密集会，热烈讨论如何挽救新政，然而，在经济战略上他们有分歧。正统的凯恩斯派要求罗斯福 开始执行更大规模的和更完善的支出计划。另一些人则要求采取老办法猛打托拉斯。新政派分子对当时罗斯福的政治倾向很不摸底，所以没有 让他参与其事；再者，他们的策略是从左面增加压力来迫使他行动。
最后，罗斯福在一段时间内不知不觉中对于扩大开支派和主张打击托拉斯派之间的争端作了抉择。秋天他曾私下抱怨说，某些经济利益集 团联合起来向他施加压力，这表明了总统的思想趋于哪个方向。杰克逊按照比新政早一个世纪的他的同姓人的作法，向商业界发起反攻，把经 济衰退归咎于垄断者和投机商。伊克斯跟着谴责“六十家族”，他大声疾呼上述这些家族控制着美国经济。新政派并不仅仅是痛恨垄断者的经 济权力，而且还严厉抨击他们意欲攫取政治权力，试图对抗1936年人民的委托，甚至要把国家引向法西斯主义。伊克斯焦急地等待总统支持他 们的进攻。罗斯福勉强支持了，不过他注意重申“缺乏公民品格”的只是极少数商业界人士。
当时打击托拉斯是件时髦的事情。要在新政与商业界之间煽起冲突，要使罗斯福所面临的抉择更加尖锐，再没有比这更好的东西了。因为 商业界人士最主要的理由是，经济衰退是由于投资者对罗斯福的政策和最终意图缺乏信心直接造成的。缺乏信心意味着缺乏投资，投资不振意 味着工业的车轮放慢。当新政派不留情地抨击商人的时候，商人们转过来要求罗斯福抛弃他的激进的顾问。
但是总统保持箴默。他仍然在摸索。只要他还没有看清道路，他就小心地周旋于新政派和保守派之间，避免得罪任何一派。而他则继续学 习。1938年的最初几个星期，商人们应总统邀请络绎不绝地来到白宫，把他们的主张告诉他。政府在华盛顿还举办了一次小商人会议，这次会 议骚乱异常，以致不得不召来警察维持秩序。商业咨询委员会举行会议，其发言人艾夫里尔·哈里曼要求总统进行领导，以便他们团结在他周 围，但商人们怀疑总统依然有什么可行的办法。其他一些集会的情况更加不妙。在底特律，十万工人举行了一次要求救济的示威；三千名青年 代表在华盛顿开会，要求制订一项“青年法”，以便给青年提供半工半读机会。
罗斯福不能不有所行动，但又不知如何行动，他一会儿拿起这个方案，一会儿又拿起那个方案。有一段时间，他在重新考虑恢复某种公共 的和私人的全国规划的问题，尽管这不具备全国复兴法那样的规模。不久，他又改变了方针；在同公用事业的巨头们交换意见后，他发言强烈 反对公共事业控股公司，而这些公司本身就是一种私人性的规划。他谴责大企业在市场销售方面的种种做法，但又申明他并不倾向于任何形式 的社会主义。像数年前的胡佛那样，总统告诫不要降低工资；但他又对某些领域内价格过高，另外一些领域内价格过低的情况表示担忧。罗斯 福坚持说，他的全部政策旨在促进充分就业。然而，除了一些宽慰不实之词以外，他没有具体措施来支持他的政策。随着经济情况的恶化，全 国所看到的只是一种敷衍了事、放任自流的政策。
一些经济学家敦促罗斯福增加政府支出刺激经济，使商业界的活动能够活跃起来。这些呼吁——许多是来自学术界人士——没有打动罗斯 福，至少当时是如此。他认为1933年搞经济刺激是合适的，但在1938年并不符合需要，因为商业指数只下降了约三分之一。罗斯福在这一点上 多少是吃了当时环境的亏。他有两名亲信从思想上到工作上都对花钱有兴趣，但这时由于各自的原因而无所作为。霍普金斯因为癌症不久前才 进行了胃切除，1938年的最初几周正在休养。而伊克斯为了把森林服务处从农业部夺过来归在他的管辖之下，几个月来投入了全部政治精力。
罗斯福现在受到的压力更严重了。又像1935年初一样，他处于他所不能控制的力量的倾轧之下。国会里的敌人嘲笑他对经济衰退束手无策 。他的朋友们则要求他重新担当起道义上的领导。华莱士写信说：“总统先生，你必须进行坚定而有信心的领导，这在1933年3月曾使你成为全 国人民幸福的使者。”罗斯福能做的一切只不过是从国会搞到足够的拨款，来应付眼前必要的救济需要。他警告一位国会领袖说，如果国会削 减救济费，他就在白宫前面挂出一块大牌子，上面写着“工人进步署不用在此提出要求”——还要画上一个大箭头指向国会山。
使总统终于动起来的是形势而不是理论。3月，股票市场的缓慢下降忽然变成了暴跌，别的指数也猛降不止。失业则继续上升。实际上，从 去年9月开始的下降是这个国家所经历过的最严重的一次。甚至一些商业界领导人也小心翼翼地要求扩大开支。当罗斯福于3月下旬离开华盛顿 去温泉时，他既忧虑又焦急。途中他在佐治亚州稍事停留，对于少数人的自私自利，对他认为实际上是法西斯主义的封建主义进行了他一生中 最尖锐的抨击。这时霍普金斯已经恢复活动，他带着新政派经济学家的备忘录在温泉同罗斯福会面，要求他批准一项大规模的支出计划。
罗斯福知道他必须有所行动了。他知道，为了人民——那些热爱他，曾经支持他的人民，他必需采取行动。在从佐治亚州返回华盛顿的火 车上，他从窗户里看见那些普普通通的百姓，他们——在他就职五年以后——仍然在铁路边上等待着他，向他招手微笑。他对一位助手说：“ 他们了解我们所要做的。”
一回到华盛顿，罗斯福就对摩根索说，他已经决定放弃平衡预算，重新扩大开支。当摩根索嚷着要辞职时，总统回答说：“你就是不能辞 职！”那样会使政府遭殃，而摩根索将以临阵脱逃的罪名被载入史册。摩根索留下来了。
一如既往，总统一旦改弦更张，就决不再回头，4月中旬，他向国会提出了一个有关三十亿美元支出的计划，并在一次很长的“炉边谈话” 中把这个新计划交付人民审议。两星期以后，他要求国会彻底调查美国工业界经济实力集中的情况以及这种集中对竞争的衰落所起的影响。国 会对于他的建议反应强烈，没有几个星期就以绝对多数票通过法案。在下个财政年度中拨出了三十亿美元的开支和贷款，并成立了一个由参议 员约瑟夫·奥马奥尼担任主席的“全国经济临时委员会”，其成员有参议员、众议员和政府官员，并有几十名专家，以便对经济情况作全面调 查。短短几个月内，商业指数开始上升，但大量的失业仍然给经济笼上浓重的阴影。
作为经济学家的罗斯福
在罗斯福第二任后期，有一天，马里纳·埃克尔斯来到白宫同总统商谈几个紧急的经济问题。原来安排他与总统共进一小时午餐——这是 政府官员要花好几个星期才争取得到的优遇。但是使他很不愉快的是，他发现参议员麦卡杜插进来占了他的时间。当埃克尔斯终于走进总统的 书房时，这位壮实的加利福尼亚州老人正站在罗斯福面前激动地大谈其家乡的政治形势。
总统说，“请坐吧，马里纳。”他又对麦卡杜说：“我和马里纳就要吃午饭了。”
麦卡杜一心只想自己的问题，没有注意到这个暗示。他说：“哪，不妨事，你们二位吃吧——你们吃你们的，我说我的。”
罗斯福伸手到他椅子旁边的热炉子上拉出一个盘子。盘子滚烫。他狼狈地来回换手，总算把它放到了埃克尔斯面前。总统摆动着他那烫痛 的手，埃克尔斯心里直着急，麦卡杜却还说个没完。他最后说：
“喏，富兰克林，你要记住。我最后给你留下一条意见。今后如果要在加利福尼亚州任命联邦法官的话，我希望你跟我商量，不要找那个 狗娘养的唐尼。……”
麦卡杜终于走了。罗斯福对这一切毫不动气，这使埃克尔斯感到诧异。他欠身向前也谈起来。可是当侍者把餐具用车推走时，又有打岔的 来了。法拉跳将进来，罗斯福从抽屉里拿出一个球，这条狗就为他主人表演衔回猎物的把戏，玩了好一会儿，埃克尔斯则有气无力地说些称赞 的话。
“好啦，够了，”罗斯福对法拉说，“我得继续工作了”。埃克尔斯又开始谈，可是过了几分钟，他发现没有人听他说什么。罗斯福在屋 里四处张望寻找法拉。突然间总统叫道：“唉，我的天啊！马里纳，你看见了没有？”
埃克尔斯看见了。法拉正在角落里的地毯上干着不检点的事。罗斯福把侍卫人员叫来，让他把法拉的鼻子按在它弄脏的地方，要它长点记 性，这就又耽误了好几分钟。这时候埃克尔斯的时间就要到了。他带着一肚子无名火走了。他的同事正在联邦储备大厦满怀期望地等着他。然 而，他所能告诉他们的，只是加利福尼亚州的政治行情和法拉的所作所为。
这样的事发生过许多次。人们对于罗斯福处理公务的习惯感到惊讶——他可以参加一个又一个彼此之间毫不相干的会议，就像一个在游艺 室里的孩子一会儿玩这个玩具，一会儿玩那个玩具一样，他有本事把一件事一股脑儿抛开转而去做另一件事，特别是在人和事的无情压力之下 他仍能安之若素，甚至嬉笑自如。当然，方法是本质的反映。罗斯福思想的敏锐和灵活非常适宜于新政的试验性阶段。1938年的罗斯福仍然是 个随机应变者，仍然是个实用主义者。
仅有现实性够不够呢？罗斯福在衰退期间摸索和犹豫不决的情况反映了他作为经济学家和思想家的弱点。他不相信陈旧的教条式的经济理 论，这在三十年代倒使他没有沦为某些冒险性主张的奴隶。但是同时，这种不信任又切断了他同一位经济学家和一种经济学观点的关系，而这 位经济学家和经济学观点有可能为罗斯福在经济、政治和宪法方面的主要困难提供值得重视的解决办法。
此人就是著名的英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯。他既是一位学院院士，又是布卢姆斯伯里区一伙怪才的领袖；既是经济学家，又是 个始而发财、继而亏本的投机商；既是剑桥大学的教师，又开办保险公司。他既是个生性易怒的知识分子，与世界各地的实务家有密切关系， 又是一个信仰自由资本主义的改良主义者。二十年来凯恩斯以其在经济学、工业和国际事务方面的非正统的观点向英国舆论挑战。1936年他发 表了他的经济学思想的杰作：《就业、利息与货币通论》。在《通论》这本书里充斥着对于人们珍视的理论和予以尊敬的名字进行的非难，古 怪的名词和公式充满全书，中间还插进一些长管的附件，读过此书者为数寥寥。但是它对美国自由派经济学家已经产生了明显的影响。
因为，在凯恩斯的晦涩的文字下面闪耀着一个极其简单的中心思想。古典经济学家断言，在景况不佳时期，政府即或不鼓励，也得容许实 行低工资、低物价，并且大力平衡预算。在这一紧缩过程中，经过清理与净化之后，经济状况才会自己走上正轨，就好像从漫长的丘陵攀登高 山那样，重新达到商业周期的顶峰。凯恩斯大胆地抨击这种理论。他向政府提出的建议的中心内容是在萧条时期应当通过大大增加开支和降低 税收的办法，故意造成预算的不平衡。只有通过消费者的大量消费，政府或私人资本家的投资，经济才能恢复正常。
当然，把任何单一的理论说成是一种“解决办法”都是十分危险的。再者，在经济学家和政策制订者当中，凯恩斯主义还是一个争论很 大的问题；其效用随着经济的性质、人力、条件以及时间的不同而受到很大限制。但是，有一点似乎很清楚，这就是如果说实行赤字财政的主 张有其紧急的实用性的话，那么它是适用于三十年代的美国的，因为美国当时有一支失业大军，有丰富的原料，有一定的工业水平。
首先，赤字开支是符合宪法精神的。在一次社交集会上，最高法院大法官斯通悄声对珀金斯小姐说：“亲爱的，征税权足以满足你的一切 需求了”，他实际上是在提醒政府，同其他可能被司法活动所堵塞的途径相比较，它在整个财政领域内握有全权。确实，赫赫有名的宪法问题 权威，普林斯顿大学的爱德华·科温教授就预言过“最高法院的衰落”，因为法院造成了一种难于从法律上对联邦拨款进行非难的局面，因而 把开支和征税的大权留给了国会。
实行巨额赤字开支的办法在政治上也是行得通的。尽管国会不停地大谈节约，但至少在罗斯福前五年的任期内，它对花钱是积极的。国会 议员愿意投票赞成一切开支提案而反对一切征税提案，这一向在政治上是老生常谈，而这二者的结合恰好符合赤字开支。总统时常不得运用自 己的力量去反对国会中的增加开支派，例如关于退伍军人的退役费的情况，便是如此。假如罗斯福在1937年向国会提出的是扩大开支的计划， 而不是关于最高法院的计划和某些改革措施的话，那么也许他既履行了他对三分之一住不好、吃不饱、穿不暖的人们所承担的义务，又提供了 大量重新就业的机会。
赤字开支是极其适合罗斯福的思想和纲领的。他不是空谈理论的资本主义者；在任总统的二十年前，他是一个实行新政的州参议员，曾支 持过许多政府的控制措施和改革；充当威尔逊的助手和担任州长时，他奉行进步主义。他不是教条式的社会主义者；他从来不主张生产资料归 中央政权所有。既然他摈弃了这两种教条主义的解决办法，那么，在新政派正在摸索一条可行的中间道路的时刻，凯恩斯的经济学确实是条中 间道路。
“这是否可行？”作为一个注重实际的人，罗斯福是喜欢进行试验的。对于大规模救济计划、退役金支出和金融膨胀来说，赤字开支在 1935年和1936年起了作用。接着，就转而实行相反的政策：救济费削减了，商业银行的储备金要求提高了，银行拥有的债券减少了，增加贷款 的速度放慢了。放弃赤字开支的转变并没有奏效。这两次试验从不同的方向得出了充分的结论。罗斯福可能还会要求有机会继续进行试验，但 是无限期地把国家当作实验室是不行的。
对于可能成为他所面临的经济、政治、司法问题的理想解决办法的东西，何以这位最注重实际的人竟会失之交臂呢？
这并不是因为凯恩斯无法与他接触。这位英国人曾经同总统通过信，1934年总统还曾和他会谈过。两人的关系颇为融洽，但是这位知识分 子和这位政治家不是同一类人：罗斯福对于凯恩斯的“烦琐数字”将信将疑，而且有点诧异地发现，与其说凯恩斯是个政治经济学家，不如说 是个数学家；在凯恩斯这方面，则对总统在经济学上造诣不深而感到失望。
从英国凯恩斯心情日益不安地注视着1937年后期的急骤衰退。1938年2月1日，他给总统写了一封慷慨陈词的长信。“三年前拜见时，承蒙 热情接待。因此我不揣冒昧，略陈管见。……”在表示了自己并非无所不知以后，凯恩斯便对美国政府最近的经济政策有礼貌地提出了坦率的 批评。他说，1936年政府犯了“乐观的错误”。只是依靠了大规模的公共工程和其他投资，才有所复苏。政府在住房、公用设施、交通运输等 耐用品方面，本来有空前良好的机会去组织更多的投资。
凯恩斯问道，投资没有增加政府能免遭批评吗？
对于住房问题的处理实在是很拙劣的而建房可以大有助于复苏。至于公用事业，他们对政府提出诉讼是毫无意义的。但是对于那些据说是 很差的控股公司，并没有人提出什么办法使之恢复原貌。总统应当做的是，要么同公用事业和解，要么就更强硬一点。凯恩斯倾向于将他们收 归国有，但是如果舆论条件还不成熟，那么“即使隔一个星期就非难公用事业一通”又有何益？至于铁路，要么就接管过来，要么就对经理们 所面临的难题表示同情。
凯恩斯甚至就商人的本性问题开导总统。他警告说，他们有另外一套不同于政治家的幻想，因此需要区别对待。“然而，他们比政治家温 和得多，对于出头露面的荣耀既是贪恋又是害怕，很容易被人说服去充当‘爱国者’，这时他们会茫然不知所措，甚至感到受宠若惊，然而跃 跃欲试的心情又使他们采取一种乐观的态度，也许有点虚浮，但又很缺乏自信，感情很容易被美言所打动。你愿意怎样对待他们都行，只要你 不把他们（甚至其中的大商人）看成是豺狼虎豹，而要看成天生的家畜，纵使他们的教养很差，不像你所希望的那样受过训练。”
凯恩斯继续说，认为商人比政治家缺乏道德是错误的。“如果你把他们搞到激怒、固执、惊恐的状态，正如家畜在受到虐待时那样，那么 国家的负担就不会为市场所分担，结果，民心就会转变方向。……”
最后凯恩斯说：“请原谅我这些坦率的意见。”他列举了他积极支持的美国政府的五、六项政策。“但是我非常担心，所有民主国家的进 步事业将遭到损害，因为眼前的繁荣如果发生逆转，将危及民主国家的威信，而你对此却太掉以轻心了。逆境并非一定要出现。但是，在当今 世界上要保持繁荣是相当困难的，而宝贵的时间又很容易失去。”
这种振振有词的呼吁并没有打动总统。他要摩根索代他给凯恩斯写封回信，总统未加修改地签署了摩根索拿来的俗套的短信。两个月后罗 斯福诚然恢复了支出，但并不是凯恩斯说的那种大规模支出。
罗斯福没能重视凯恩斯及其主张，部分原因在于当时错综复杂的政治形势。在1932年罗斯福并没有一套完整的经济学观点，因而他便使用 机会主义的策略，从左右两面攻击胡佛，既抨击他的政府无所作为，又攻击他的预算不能平衡。这样一来，至少从长远看，罗斯福就承担了平 衡预算的义务，而且在他担任总统的年代中，他又在这个沼泽中越陷越深。预算越是不平衡，他就越是——严格地说是几十次地——坚持说他 终有一天会使它平衡。他许下的诺言越多，那么，他给国会和党内的保守派提供的抵押也就越多。在1932年和1936年的纲领中，他的个人立场 都变成了党的政策。
未能利用凯恩斯及其主张的另一个原因在罗斯福的顾问们身上。其中有些人自然反对任何形式的大量支出。即使是那些倾向于采取新的经 济计划的人们，也因为固守某种理论或政策而不能利用凯恩斯主张所具有的广阔的可能性。其中有些人主要关心稳定物价——他们是如此关心 ，以致他们想以此为打击大企业的主要依据。另外一些人担心通货膨胀甚于担心持续的失业现象。有的人主张通过提高税收对商业界实行惩罚 ——这也许是贤明政治，但同凯恩斯降低税收、增加开支的主张是背道而驰的。有些人对美国资本主义的前途缺乏信心，相信一种现实物质世 界停滞论，不承认凯恩斯的经济学是一种根本解决办法。有的人则只相信用政府投资来刺激经济发展；政治可以给经济注入大剂量的购买力， 就像在1935年和1936年所做的那样，但在这之后，商业就应当自己来管理自己。
甚至在他的自由派顾问们之间也存在分歧，这在一定程度上反映了罗斯福的智囊团是随意拼凑起来的。即使这样，政府中彻底的凯恩斯主 义者是鲜见的，而且大部分官卑职低，难于接近总统。另外，凯恩斯理论还很新颖，还不具备某些统计和分析手段。
然而，罗斯福在经济领域内遭受失败的主要原因既不在于政治形势，也不在于他的顾问们有分歧。罗斯福以其政治上的足智多谋和随机应 变，本来是能够突破党派和国会的罗网的，至少在1936年和1937年初是如此。他也可以随时撤换他的顾问。主要问题出在他的思想方面。罗斯 福根本不能作为一个思想家来抓住凯恩斯的经济学为他提供的机会。他之不能成为一位经济学家，只不过是他思想上更大欠缺的一部分罢了。
这种欠缺的性质如何？罗斯福的脑子是高度活跃的，快速、锐利、敏捷、灵活。这表明在他的思想习惯方面。他瞧不起那种精雕细刻、细 致入微的理论；他很少在意学术界人士经常给他送来的冗长而抽象的报告，告诉他如何改革政府，如何把内阁作为一个机构来加强，如何对付 国会。他对抽象的东西感到厌烦。他思想上渴求的是详细情况，是特定的、具体的东西。他总是用例证来回答概括性的问题——用某个行业， 用堪萨斯州的一个农场，用海德公园里的一个问题，用威尔逊政府期间的某种形势为例。他喜欢用具体的东西来回答问题。
他的工作习惯也反映了他的思想。他从早到晚，从早饭时匆匆浏览五、六种报纸，参加涉及十几个不同的问题的一连串的会议，直到临睡 前玩一会他收集的邮票，他的思想从一个题目跳到另一个题目，一个个题目拣起来，稍加考虑，随即放下。他的思想习惯并非杂乱无章，而是 一段断奏的音乐。
罗斯福的精神生活方式是它的成功养成的。对于新闻记者，他善于妙语解颐。他喜观炫耀他脑子里所装的对大量具体问题的令人难以置信 的知识。有时候这里面也掺些假，因为总统会把话题转到一个他刚刚才了解的题目。但是对于刚刚出现的某个具体情况，他有掌握其全部特点 与细节的非凡能力。例如，他了解每个州的错综复杂的政治局势和形形色色的人物；他可以关于住房、道路、人民、海德公园的历史一连谈上 好几个钟头；他可以很内行地叙述好些工商业的活动和问题；他脑子里拿得出几百种关于物价、房租和工资的数字；他可以识别无数种鸟类、 鱼类和树木；他不会为地理问题犯难。
作为一个注重实际的人，他的许许多多批评者的无知一定也助长了他自视甚高的心情。好些实务家是一些已故经济学家的理论的奴隶，而 罗斯福却可以用他对他们自己的事情及其与周围世界的关系的了解来戳穿他们所卖弄的玄虚。他愤怒地向朋友们抱怨商人提不出具体的建设性 建议，这就是实践家反对理论家的悲哀。罗斯福强调自己注重实际无疑也有一定过度的成分。漫画家们在1938年仍然把他画成一个面目不清的 理论家，周围是一些呆头呆脑的智囊团成员；一位朋友曾经指责他说：“你从根本上讲并不是一个注重实际的人”，这位朋友在他孩童时代曾 同他在海德公园的儿童室里一同做游戏，从那以后显然对他甚少了解。
现在，命运以极大的讽刺把一种经济理论摆在这位讲求实际的人面前，而这种理论看来却很不符合常识。鼓励支出，降低税收，年复一年 地把这些办法作为一种认真的政策来执行，故意造成巨额债务来达到繁荣——这种主张就其全部内容来说，只能说是一种怪诞的学术理论，而 在1938年罗斯福就曾有过一肚子这类理论。政府扩大支出以刺激经济，以此作为一种临时性的紧急措施，他是理解的；但他无法理解把赤字开 支作为全面恢复经济的根本的和长远的措施。
赤字开支还对总统提出了一个特别的思想上的问题。如果说他在处理经济事务方面有某种一贯性的话，那就是他在作经济决定时有一种习 惯：要把两样相反的东西结合在一起。“把你们关进屋子里，不达成一致意见，就别出来，”对于一些在经济问题的前提上存在严重分歧的人 们，他这样开玩笑地说——对于主张自由贸易的人和民族主义者，对于通货收缩论者和通货膨胀论者，对于托拉斯的反对者和集体主义者，对 于开支论者和节约论者，他也都这么说。赤字开支的麻烦之处在于如果只搞一半，它就起不到作用。只有充分地果断地予以实施，才会有效； 如若不然，它只会因为增加公共债务而又没有充分提高支出和投资，而使商业界感到既恼火而又忧心。
总而言之，凯恩斯的办法包含着一种几乎是绝对的义务，而罗斯福却不是一个愿对任何一种政治或经济方法承担绝对义务的人。他的思想 就像气压计一样反映着在他周围对他个人和政策的压力。凯恩斯在三十年代曾说：“我们处在人类事务不寻常的一个转折点，只有解决了思想 上的问题，我们才能得到拯救，此外，别无他法。”但是罗斯福的思想适应于处理各色各样的行动上和策略上的事务，而不适合于解决理性问 题。
罗斯福作为经济学家的缺陷正如他作为政治家的成功一样突出。美国的民主政治的一大失败是它没有能证明一个伟大的国家有能力给它的 工人提供就业机会，给它的人民提供衣、食和住房。罗斯福没有能够做到的事，第二次世界大战却把它作为一种副产品而予以实现了，这使得 共和党人后来挖苦说，新政只是通过战争才结束了萧条。这也是罗斯福个人的失败。在他第二届任期的后一半时间内，这位曾在萧条问题上击 败胡佛的人知道八百万或九百万人流落街头。他知道还有数百万人仍居住在低矮的小屋和经济公寓里，还有一些人生活在饥饿线上。1937年1月 的伟大诺言会变成一个笑柄吗？