中华民国建立后，1920年11月9日，孙中山修正并公布了《中国国民党总章》，宣布：“本党为实现三民主义、五权宪法分二时期进行。（1）军政时期。此期以积极武力，扫除一切障碍，奠定民国基础，同时由政府训政，以文明治理督率国民建设地方自治。（2）宪政时期。地方自治完成，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制五权宪法。”[41]
孙中山是国民党的缔造者，他所制定的方略，包括宪政和地方自治的思想，是国民党的理论旗帜，是包括蒋介石在内的全体国民党人都必须服膺的意识形态准绳。1928年6月，蒋介石率领北伐军占领京津，不得不宣布军政时期结束，训政时期开始。1929年3月，国民党召开第三次全国代表大会，通过《训政时期党政府人民行使政治治权之分际及方略案》，规定训政时期为六年，至1935年结束。1932年4月，孙科发表《抗日救国纲领草案》，提出“于最近期间，筹备宪政之开始”。12月，国民党四届三中全会决定于1935年3月“召开国民大会，实行宪政”。1935年11月，国民党第五次全国代表大会，决议接受宪法草案。1936年5月5日，宪法草案颁布。5月14日，国民党政府又制定了《国民大会组织法》和《国民大会代表选举法》，准备进行国大代表选举，因抗战爆发而终止。1939年9月，在国民参政会第四次会议上，国民党方面的参议员突然提出“建议政府，召开国民大会，制定宪法，开始宪政”的议案。9月，国民党宣布因交通不便，召开国民大会有困难，召集日期另行决定。此后，再无下文。1946年底，蒋介石选择“国军”占领张家口的日子，召开“制宪国大”，这标志着国民党标榜的“宪政”终于热气腾腾地出笼了。当时全中国人口约4.5亿，解放区有1.2亿人口，且不提国统区人民的态度如何，仅以解放区人民的反对而论，这个“制宪国大”也不能召开。而出席此会的2000多名“制宪代表”，只有800多名经过“民选”，另1200多名均由国民党“遴选”产生。因此，由这样的“国大”所制定的宪法，根本不能代表全体国民的意志，它受到共产党和各民主党派的联合抵制，被称为伪宪法。
“万年国会”
国民党退台后，其生存条件极其险恶。一旦变更政体，上千名随蒋介石跑到台湾去的“国大代表”、“立法委员”、“监察委员”，将成为多余的人。“中央政府”的各个部门，也会有大批人“下岗”。这些都将激化潜伏着的党内矛盾，为长期动乱埋下种子。而且，国民党统治台湾的法理依据，在于“国民政府”是中国的“中央政府”，而台湾是中国的一个省，按照地方服从中央的原则，台湾人民有接受“中央政府”领导的义务。如果改变政体，“法统”即告中断，新政府亦即失去“中央政府”的地位，这等于为那些反对国民党统治的台湾人准备了一件极具杀伤力的武器。再说美国批评国民党政府不民主的声音不绝于耳，如果实行军事独裁，势必增加杜鲁门政府对蒋政权的恶感，最终可能导致美国减少甚至停止对台援助。基于上述原因，蒋介石没敢采用“非常时期政府”的统治方式，而是不厌其烦地把大陆上的那一套庞大的“中央民意机构”和政府机构全搬到台湾，宣称“宪法体制决不改变”。
1951年5月，按照伪宪法“立法委员”任期三年、“国大代表”和“监察委员”任期六年的规定，第一届“立法委员”的任期已满，依法应宣布本届“立法院”解散，并于解散前三个月内选出第二届“立法委员”。但是，如果真的这么办，则第二届“立法委员”只能在台、澎、金、马选出，又怎能代表整个“中华民国”呢？为此，“行政院”伤透了脑筋。幸好《动员戡乱时期临时条款》第1条规定：“总统在戡乱时期，为避免国家或人民遭遇紧急危难，或应付财政经济上重大变故，得经行政会议之决议，为紧急处分，不受宪法第39条或第43条所规定程序之限制。”蒋介石遂根据“紧急处分权”和“行政院建议”，以“总统”名义核准，由他出面要求“立法院”同意第一届委员继续行使立法权一年。
孙中山与蒋介石
为了“宪政”，蒋介石算是做足了戏，给足了面子，但仍逃不出“非法”二字。因为“立法委员”只能对选民负责，任期一到必须下台。蒋介石以非法的“复任总统”身份干涉民意代表的去留，本身即是违“宪”，而“立法委员”们接受“挽留”，自行再干一年就更是荒唐。至于“行政院”通过请“总统”出面挽留，不仅直接违反“五权分立”的原则，而且凌驾于“立法院”之上，成了“自由世界”的笑柄。
1952年和1953年，蒋介石每年都无可奈何地重导这幕闹剧。1954年5月，“国大代表”、“监察委员”的任期已满，如再沿用“咨请挽留”的方式，连蒋介石本人都感到厌倦了。更为麻烦的是，“总统”的任期也已告满，无论是连任还是换马，都必须由“国大代表”选举产生。
国民党御用的法理专家们提出各种方案，却始终无法医治“未经选举而代表民意”的痼疾。最后，不知是谁，对伪宪法有了“创造”性的发现。“宪法”第28条规定：“国民大会代表每六年改选一次，每届国民大会代表之任期至次届国民大会开会之日为止。”这“次届”二字，就可以拿来大做文章了。也就是说，如果“次届”召开不了，则本届代表永远在任。这种断章取义、自欺欺人的方案汇报上去，竟获得蒋介石欣然同意。1953年9月23日，蒋介石亲自将此意知会“国大秘书长”洪兰友。10月5日，“司法院长”王宠惠对记者发表讲话，称第一届“国大代表”任期必须至下届代表会开会始告终了，因第二届“国大代表”无法产生，故第一届“国大代表”“自无所谓任期之延长”。于是，第一届“国大代表”成为“终身代表”。
“国大代表”的任期问题解决了，“立、监委员”的任期问题也如法炮制，但因为伪宪法中只有“立法委员之任期三年”、“监察委员之任期六年”的规定，而无“任期至下届开会之日止”的条文，所以还多费一番手脚，由“行政院”将此问题提请“司法院”解释。1954年1月29日，台湾当局“司法院”“大法官会议”作成“释字第三十一号宪法解释案”，宣布“在第二届委员未能依法选出集会与召集以前，自应仍由第一届立法委员、监察委员继续行使其职权”，经此一番曲解，“立、监委员”也成为终身之职。
光解决“中央民意代表”的任期问题还不够，还要解决“法定多数”的问题，才能真正保住“法统”。按“宪法”的实施程序，“国民大会”、“立法院”和“监察院”的法定名额分别为3045、773和223人。这些机构召集会议，出席者必须超过半数，才算合法。如“国民大会”进行“修宪”，则要求更为严格，必须有2/3以上代表出席，有出席代表3/4之决议，方为有效，即起码要有2030人才能讨论修宪问题。“立法院”开会也有诸如此类的规定，必须达到579人才能讨论修宪问题。
1948年，实际选出的“国大代表”为2961人、“立法委员”为760人、“监察委员”为180人，当然够法定多数。但在内战中，这些“民意代表”逃的逃，亡的亡。随国民党逃台的“国大代表”仅1080人、“立法委员”仅300余人、“监察委员”仅104人，这个数字对“监察院”开会影响不大，但对“国民大会”和“立法院”的合法性却颇具威胁。1950年9月4日，蒋介石被迫对缓开“国大”临时会议作出解释：“关于这次政府决定停开临时国民代表大会的原因，完全基于客观情势的需要……今天国内外的局势，演变至此，党国正在风雨飘摇之中，此时而言开会，不但非一般民众所希望，而事实上亦无集合法定人数举行会议的可能。”[42]
“国大”关门，难免引来议论纷纷：“看样子，老头子又要独裁了。”1950年12月25日，蒋介石邀宴“国大”代表，很是做了一番安抚工作，他说：“至各同仁请求政府调查各地代表人数一节，现在正由内政部及国民大会秘书处继续进行调查，一俟法定人数足额及情势许可时，自当随时召集。”[43]1951年5月，国民党从原“候补立法委员”中递补112人。接着又派出人马，软硬兼施地从港澳、欧美等地拉回一些“忠贞立委”，使“立法委员”达到545人。1953年，国民党又到海外动员了“国大代表”314人赴台，并于11月办理出缺递补手续，规定原“国大代表”中犯内乱外患罪、贪污罪、褫夺公权者和被禁治产者都一律取消资格，由原“国代”候补人递补，这样又补上230人，总算有了1624名代表，但实际能出席者仅1580人左右，勉强超过“国民大会组织法”规定的“总统”当选最低票数即1523人。
1953年12月，国民党修改《国民大会组织法》，把“非有代表过半数之出席，不得开议”，改为“非有1/3以上人数之出席，不得开议”。1954年2月，“一届二次国大”召开。在这次“国大”上，为了避免造成蒋介石一人“不竞而选”的局面，由民社党提名“总统府资政”徐傅霖“伴选”，以后又有无党派人士莫德惠参选。由于出席这次会议的代表一共才1578名，其中包括国社党的代表若干名，属国民党籍的“国代”也不是青一色的拥蒋派，所以蒋介石和他提名的“副总统”候选人陈诚，在第一轮投票中都未通过半数。一时间，形势非常紧张，大有假戏真做的味道，经过幕后交易，蒋介石总算在第二轮投票中当选。
1960年，“国大代表”因自然“老化”而减员95人，通过“1523”这一关已无可能，如“国大”提出修改“宪法”或“临时条款”，则与法定多数相距更远。国民党调动各方谋士，讨论这个“法定多数”的难题。有的主张维持原状，有的主张以能出席者为准，有的主张以第一届大会实际选出者为准，意见分歧，莫衷一是。1960年2月12日，“大法官会议”作出“释字第八十五号宪法解释案”，宣布“宪法所称国民代表大会总额，在当前情形，应以依法选出而能应召集会之国大代表人数为计算标准”，这就一劳永逸地解决了“法定多数”问题。依照同样法理，“立法院”和“监察院”的总额也以“能应召集会者”为准。这样，制定各类法案所要求的“1/2以上”、“2/3以上”、“3/4以上”的票数限制均获“解决圆满”，国民党所推出的“总统”候选人，也自然能在首轮投票即高票当选。
直至今日，台湾的“国民大会”、“立法院”、“监察院”，仍是1948年选出的“第一届”。如此长寿的“民意机构”在世界上是独一无二的；1957年5月3日，“大法官会议”作出“第七十六号宪法解释案”，确认“国民大会”、“立法院”、“监察院”合起来相当于西方国家的“国会”。这样，在台湾这块面积仅3万多平方公里，当时人口仅1000万的海岛上，拥有了世界上最庞大的“国会”，合计总人数超过2200人，这在世界上也是独一无二的。
由此可见，台湾的所谓“中央民意机构”即“国会”，根本未经民选，是不合法的。那些终身制的“中央民意代表”，不过是国民党驯服而长命的投票机器。几十年来，国民党当局想通过什么法案，就可以通过什么法案。但在另一方面，这个“国会”毕竟享有伪宪法所赋予的职权。如“立法院”拥有对“法案”的批准权，对“政府”预算的审议权，以及对“行政院长”的质询权。“监察院”则拥有对各级官吏的监察权。这就使“立委”和“监委”也能象征性地对党政当局进行一些制衡。随着台湾经济的发展、教育的普及和人民参政意识的提高，“国会”的制衡作用日益突显，原来被视为“清谈馆”的“国会”，日益成为政客们纵横捭阖的竞技场。
地方自治
台湾当局实行所谓“宪政”，除了从大陆搬来残缺不全的“中央民意机构”外，还在一定程度上贯彻了孙中山主张的省、县自治方略。
台湾光复后，国民党在台湾建立了独裁专制制度，实行歧视台籍人的政策，台籍人士参政面极其有限，被台湾民众认为是日据时期“总督制”的复活。在岛内外民主潮流影响下，台湾地方势力及代表人物，运用合法手段进行争取民主和地方自治的斗争。台湾省“参议会”的一些“参议员”，多次就地方自治以及省籍关系、专制制度等问题向国民党当局提出质询。台湾省“政治建设协会”等团体还派代表去南京向国民党中央政权请愿，要求废除行政长官制度、设立行省、反对专制统治。1947年2月28日，台湾发生大规模暴动。起义群众向国民党提出“遵行国父遗教，尽速实行省、县自治”的要求。国民党在镇压起义之后，不得不派白崇禧和蒋经国到台湾进行“安抚”，许诺让台湾提前举行县、市民选。退台前夕，蒋介石清楚地认识到扭转台湾社会政治危机的首要步骤，是缓解退台的国民党与台湾地方势力的矛盾，让台湾地方“士绅阶级”通过“宪政”轨道，获取一定的政治权力和社会地位，成为国民党在台湾统治的社会基础，以安定台湾社会。此后，蒋介石在给陈诚的“治台”电示中多次明确提出“多方引用”台籍人士和“收揽人心”的方针。
1949年7月20日，陈诚专门召集会议，组建“台湾省地方自治研究会”。确定研究会的任务是：“搜集有关地方自治材料”，“调查有关地方自治实际问题”，“研讨有关地方自治规章办法”。会议还确定了八项实施“地方自治”的具体步骤：（1）调整行政区域；（2）整理自治财政；（3）充实自治教育；（4）厘定自治法规；（5）训练自治人才；（6）改选各级民意机构；（7）选举县市长；（8）选举省长。
8月15日，“台湾省地方自治研究会”第一次会议决定，依照“中华民国宪法”，草拟有关“地方自治”的法规草案。研究会于同年12月底以前，先后举行10次会议，拟定《台湾省调整行政区域草案》、《台湾省县市议会议员选举罢免规程草案》。其中，《台湾省各县市实施地方自治纲要草案》规定了“总则”、“居民及公民”、“自治事项”、“自治组织”、“自治财政”和“附则”等38条，是台湾实行“地方自治”的基本法规。此后，又陆续拟定了《台湾省各县市议会组织规程》等17项法规。这些法规复经“台湾省政府”研究修正和“台湾省参议会”通过，并经“行政院”核备，陆续颁行，从而完成了实施“地方自治”的法规准备。
1950年4月24日，国民党“行政院”正式公布了《台湾省各县市实施地方自治纲要》，由台湾省政府开始组织实施“地方自治”。其内容大致分为四项：
（一）调整行政区域，健全地方基层组织。台湾光复初期，仍沿袭日据时代的旧有行政区划。1945年12月，国民党台湾省行政长官公署颁布《台湾省县政府及省辖市组织规程》，设立台北、新竹、台中、台南、高雄、台东、花莲、澎湖8个县，台北、基隆、新竹、台中、彰化、嘉义、台南、高雄、屏东9个省辖市，草山管理局和2个县辖市，66个省辖市区公所，52个区署，300个乡镇。和日本占领时期行政区划不同的是，仅在区域名称上予以更正。1950年8月16日，国民党“行政院”通过《台湾省各县市行政区域调整方案》。该案依据各县市的土地面积、人口、户税及赋税、生产额等，重新做了调整，缩小若干县城，归并一些省辖市，划分为台北、宜兰、桃园、新竹、苗栗、台中、彰化、南投、云林、嘉义、台南、高雄、屏东、台东、花莲、澎湖16个县，台北、基隆、台中、台南、高雄5个省辖市，宜兰、新竹、彰化、嘉义、屏东、花莲6个县辖市，阳明山管理局，312个乡镇和42个省辖市区。确定县市为推行“地方自治”的基本单位，县市以下的乡镇和县辖市亦为“自治单位”，均为“法人”，一方面依据自治纲要办理自治，另一方面受上级政府指挥监督。“台湾省政府”为县市自治的监督机关，县市政府为乡镇和县辖市自治的监督机关。国民党当局极为重视对基层组织的控制。重新区划后，在乡以下设村，镇和县辖市区以下设里，村和里均非“法人”。村、里之内编制为邻，邻以下为户。村、里均设“办公处”，村、里长受制于乡、镇、县辖市区长，办理交办的各项事宜。这样就建立起以村、里为基础，县市为基本单位的，层层节制、庞大细密的权力网络。借此，国民党得以有效地实行对广大台湾民众的统治。
（二）“民选”县市乡镇长和村里长。《台湾省各县市实施地方自治纲要》规定：各县市长、乡镇长和县辖市长、村里长均由“民选”产生，任期四年，前三职“连选仅得连任一次”，后职“连选得连任”。台湾当局在调整地方行政区域划分后，采取所谓“直接”、“平等”、“秘密”、“普通”原则，进行了“地方自治行政首长”的选举。1950年8月起，一年内分八批办理首届县市长选举。全省21个县市790万人中，选民349.48万人，实际投票人数仅为275.9万人。参加“竞选者”90人，选出16名县长、5名市长。选举中多次投票，耗费大量人力、物力、财力。第一届乡镇长和县辖市长的选举，分别在1950年10月至1952年2月间陆续进行，共选出乡镇长、县辖市长、区长360人。台湾实施“地方自治”以前，台湾当局曾于1946年2月起，举办过两届村、里长的“选举”，但普遍为民众所“忽视”，有些村和里根本无人参加“竞选”。1950年9月至1951年4月举办的各市县第三届村、里长选举中，尽管参加投票人数较前两届有所增加，但并未达到“理想”程度。以台南市为例，全市9.96万选民，参加投票者仅有4.86万人，投票率为47.87%，选出村、里长216人。
（三）建立“民意”机构。1951年，台湾当局将原县市参议会易名为县市议会，省参议会改称为临时省议会，并规定乡镇、县辖市民代表会和县市议会为“自治组织”，乡镇、县辖市民代表和县市议员均由“普选产生”，任期四年，有向乡镇、县辖市长和县市长“质询之权”，但同时又规定，这些“民意”代表“议决事项与中央法令省法规抵触者无效”。临时省议会不是“自治组织”，由县市议员投票选举产生，任期两年。1950年7月，台湾省各县市选举产生第一届“县市议员”共814人，分别组成各“县市议会”。9月，又进行各县市的第三届乡镇、县辖“市民代表选举”，共选出9778名“代表”。同月，台湾当局颁布《台湾省临时省议会组织规程》和《台湾省临时省议会议员选举罢免规程》，决定“仍采间接选举方式”，于1951年11月由全省各县市议员分别投票选举，选出临时“省议会议员”55人，并于当年12月11日成立第一届“台湾省临时省议会”。至此，国民党当局直接控制下的各级“民意”机构普遍建立起来了。
（四）加强“地方自治”组织“建设”。在实施“地方自治”过程中建立起来的各“县市政府”、各乡镇、县辖市公所和各村、里办公处，既是所谓“地方自治组织”，又是国民党赖以统治的各级政权组织。“地方自治”人员亦即地方政权机构的公职人员，“素质不够要求”，“知识与能力两感不足”。据国民党“台湾省民政厅”的统计，全省乡镇、区、县辖市公所职员共1.6万人，“四分之三以上人员，均系小学程度”，“学识过差，办事能力当然低落”，“地方自治”组织的基干多为中年人，生长在日本统治时期，“对于总统的训示、中央的法令，没有机会接受”，如今“要他们担负自治基层的工作，自不能属望过激”。为提高这些人的“素质”，使其成为国民党在台湾统治的社会基层骨干，台湾当局多次举行各级“地方自治”人员的统一训练，以短期讲习等形式，向受训人员灌输国民党法统精神，使之接受国民党的法令法规，掌握所开设的基本训练科目，以便能够履行其担当的职务。旨在通过各级“地方自治”人员“素质”、“能力”的提高，来强化国民党地方各基层政治机构的功能。
在此期间，1950年10月24日，蒋介石在国民党台湾省改造委员会全体委员宣誓就职会上发表讲话，论及了“地方自治”问题。蒋介石认为“我们整个中华民国的生命，就寄托在台湾一省”，又说：“政府正在台湾推行地方自治，办理县市议员及县市长的选举。这件工作，远较三七五减租运动来得复杂，如何努力完成，政府固应负责，台湾省改造委员会更应该尽力协助，积极领导。”“关于选举，我们过去在大陆上办理不得法，所以结果遭致失败……现在我们在台湾办理选举推行自治，在这唯一的民族复兴基地，当然不容许我们再失败了。这次如何来实现党的政策，树立党的威信，使选举如期结束，圆满成功，这是你们各位改造委员无可旁贷的责任。”最后蒋介石表示要“把台湾建设成一个三民主义的模范省”。[44]
1951年9月21日，蒋介石亲自主持了台湾省各县市议员研究会的开学典礼并发表了讲话，蒋介石在一开头就点明这个研究会是“共同来研究台湾省地方自治问题”。在这个讲话中，蒋介石讲了四个方面的内容：一是“革命主要目的，一贯的是要恢复台湾，使台湾同胞获得自由、平等的权利和幸福”。二是“台湾光复六年以来，政府在政治、教育、经济各方面之设施，已有绩效；犹望本省同胞共同努力，再求进步”。三是“各县市议员同志要能至公至正，必信必忠，领导群众，发生示范作用，才能巩固民主基础，壮大复兴力量”。四是“务望大家特别认清革命反共的目的，担负党员的责任，发挥民主精神，恢复革命斗志”。[45]
怎么来评论蒋介石退台初期所实施的“地方自治”呢？
第一，其目的是采用政治安抚策略来掩盖其一贯推行的封建独裁专制，以“确保台湾”，实现“反共抗俄总体战略”。蒋介石清楚地知道，地方势力是台湾社会政治结构中的一个基本因素，具有反对国民党独裁统治的政治倾向，依靠“铁血政策”固然可以维持统治，但倘此长期下去，他在台湾终难持久。所以，施以政治安抚策略，利用“地方自治”和“民选”渠道，赋予地方势力以一定的政治参考权，将其纳入他的政治运作轨道，以利于缓解社会矛盾，加强国民党“党治”。1952年2月，国民党“中央改造委员会”第298次会议通过的《反共抗俄总动员纲领》规定，要“充实地方自治”，“健全县市自治组织……调整并充实民政、警卫、经济、教育及其民众组训工作，达成其现代化与军事化之目的，以适应反共抗俄总动员作战之需要”。可见，实施“地方自治”不过是实现蒋介石反动政纲政策的方法和手段，为他在台湾的安身立命和生存发展，创造一个相对安稳的社会环境。
第二，其实质绝非“为民所治”，而是置于台湾当局的严格控制下，受制于蒋介石的统治。通过“地方自治”而获得某种政治参与权的台湾地方势力及代表人物，并非台湾社会广大平民百姓，也就是说台湾下层民众并没有获得政治权力地位。
首先，国民党制颁的《台湾省议员选举罢免规程》和《台湾省各县市公职人员选举罢免规程》规定，“省议会议员之选举，以内政部长为选举监督”，“县市议员、县市长之选举，以省政府民政厅长为选举监督”，“乡镇县辖市民代表、乡镇县辖市长、村里长之选举，以该管县市长为选举监督”。从选举事务看，“省议员”的选举由“省政府”向各县市派员组成“选举事务所”，承“省政府”之命办理选务；“县市议员”、“县市长”，乡镇县辖市民代表乡镇县辖市长及村里长的选举，也由当局逐级派员成立“选举事务所”分别承“省政府民政厅长”、“各县市长”的命令主办选务。
其次，台湾当局严格限定选民资格。大多数国家对公民的选举权和被选举权只作年龄上限制。也有些国家规定禁治产者、服刑者、触犯选举法规者不能作为候选人，这些规定称为消极资格限制。另有以性别、种族、出身、教育程度、财产状况等限制甚至剥夺人民选民资格的，被称为积极资格限制。此类限制，直接违反“选举平等”和“主权在民”的原则，故逐渐被绝大多数国家所摈弃。1947年制定的伪宪法，规定公民年满20岁者有选举权，年满23岁者有被选举权，此外亦无其他限制。1950年，台湾首届地方选举，也未加任何限制。但从1953年起，国民党规定县、市长候选人须经县长考试及格或高考及格，或专科以上学校毕业，或经县、市长资格检考合格。1967年又规定省议员、“行政院”直辖市议员候选人须具有高中毕业或普考及格的学历，县、市议员候选人须具有初中毕业或丁种特考及格的学历，乡、镇、县辖市民代表候选人须具有“国校”毕业的学历。这些学历和行政资历的积极资格限制，似乎是为了确保地方官吏和议员们的知识水平和议政能力而设立的。但在20世纪50年代初的台湾，具备中等以上学历者，多为日占时期的地主、财阀、世家或大陆逃台人员。实行学历限制，使得绝大多数民众丧失了候选机会，县市长、省议员、县市议员等席位事实上成为豪绅大户的专利。
再次，经过如此“民选”产生的台湾地方当局的官员和“民意”代表，也并不是能由广大民众所“监察”或“罢免”，而是掌握在国民党当局这一“自治监督机关”的手中。另外，实施伊始拟定的“自治计划”并没有全部兑现，不仅“民选省长”成为泡影，就连“民选”的地方各级行政机构和“民意”机构也弊病百出，“逐渐失去了地方自治执行机关的功能，而完全成为过去的所谓衙门”。“地方自治人员”以竞选为目的而不择手段，选举风气败坏，甚至造成地方派系。“地方自治通则”也未完成“立法”。此后，台湾当局多次修正“地方自治”法规，将“民选”区长、乡镇长和村里长改为“委派”，削弱“县市议会”检查地方“公库”的权力。县市长候选人也改由国民党提名，主要考虑财产、家世等社会阶层化因素，使其标榜的“政治参与平等化”原则成为一句空话，政治参考权利亦只有极少数阶层人才享有。台湾初期的“地方自治”由此成为“人治”或“党治”的别名。
第三，尽管地方自治存在着这样那样的弊端，但它仍不失为国民党败退台湾后所实行的最富成效的政治措施之一。它使人民在一定程度上有了自己挑选基层领导人的机会。县、市长的竞选者若想获胜，就必须提高本人的道德修养，展现本人的工作成绩。国民党地方党部也面临确保本党候选人当选的新问题，日益严峻的危机感迫使他们不得不重视选民的愿望和利益所在，并在制定政策时尽量予以满足。这样，“官”、“民”之间的对立与隔阂，“衙门”为民办事的诚意与效率，较之大陆时期的国统区，都有较大程度的改善。实行地方自治，亦使那些不同政见者有了一个直接向人民倾吐的合法的讲坛，甚至有可能在竞选中获胜而当选县市长、县市议员，乃至省议员或“中央民意代表”。从这个意义上讲，地方自治就像给矛盾重重的台湾社会装了一个颇有效能的减震器，有利于社会的稳定发展。再有，每隔几年就举行一次的各级选举，使民众耳濡目染，培养了政治参与感，增强了政治识别力，对于民主观念的普及、民主力量的形成，乃至政治民主化取向的确立，产生了不可低估的影响。